Эффект разовравшейся бомбы
Ведущие аналитические центры России не выявили высокой эффективности в работе управленческого аппарата Кировской области.
Вы наверняка не поверите, но слова «эффективность» и «эффект» в русском языке не просто созвучные, а однокоренные и оба когда-то произошли от латинского глагола efficio – «действую», «исполняю». При этом изначально на Руси слово «эффект» означало вовсе не голого губернатора в проруби, а исключительно результат какого-либо полезного действия, в то время как «эффективность» имела своим значением способность индивидуума либо механизма демонстрировать означенный результат при минимальных затратах, то есть служила этаким бытовым мерилом КПД.
Когда всё изменилось? Думаю – после внедрения в экономическую систему Российской Федерации рыночных отношений. Или, что вероятней, после внедрения их в её политическую систему. Так или иначе, сегодня в русском языке в сочетании со словом «эффект» чаще всего встречаются слова, непосредственно к труду отношения не имеющие: «бабочка», «плацебо», «Доплер» и «обманутое ожидание», – а под эффективностью в широких населенческих массах понимается уже не сноровка в совершении полезных действий, а, скорее, умение создавать иллюзию («эффект присутствия»), производить впечатление («эффект разорвавшейся бомбы») или поднимать шум («эффект пустой бочки») в средствах массовой информации. И, соответственно, все разговоры об эффективности той или иной высокопоставленной персоны на региональном и муниципальном уровне, как правило, сводятся аккурат к замерам уровня шума, то есть числа лайков, френдов и прочих фолловеров на её (персоны) страничках в социальных сетях да количества упоминаний её фамилии в электронных и печатных СМИ.
Динамика третьего показателя
За тем, наверное, многие жители Кировской области, не вполне утратившие покуда интерес к текущему политическому моменту, были искренне удивлены, когда сразу два авторитетных федеральных аналитических центра: Фонд развития гражданского общества (ФорГО) и Агентство политических и экономических коммуникаций (АПЭК), – в своих исследованиях на предмет эффективности региональной власти по итогам 2015 года задвинули наш родной край на 54-56-е (АПЭК) и на 71-73-е (ФорГО) места в России из восьмидесяти пяти возможных. Причём ни обвинить авторов исследований в продажности, ни свалить сомнительный результат на происки врага, ни тупо отмахнуться, как если б никаких рейтингов не было – при всём желании – оказалось невозможным, поскольку во главе обоих аналитических центров стоят люди, скажем так, сугубо номенклатурные: гендиректор ФорГО Константин Костин много лет проработал начальником управления внутренней политики в администрации Президента РФ, а гендиректор АПЭК Дмитрий Орлов и вовсе является членом Высшего совета партии «Единая Россия». Отчего поклонникам управленческих талантов нынешнего кировского руководства, прямо по Иосифу Бродскому, оставалось лишь «тихо сидеть, поститься да напротив в окно креститься, пока оно не погасло», утираясь и пестуя планы будущей мести за незаслуженную обиду.
Как так получилось, что авторитетные учёные не увидели очевидных успехов Никиты Белых и его команды на управленческом поприще, когда вся страна, казалось бы, только и говорит, что о росте объёмов кировского жилищного строительства, о ликвидации очередей в кировские детские сады, о возведении центров кировского культурного развития да увеличении надоев на одну кировскую корову? Как так? Перспективный губернатор буквально надрывается на работе, двадцать два кило весу потерял, от сладкого и кофе отказался – а они его на семьдесят третье место, то есть, фактически, в мусорную корзину?
Предположений по этому поводу в кировском экспертном сообществе сформировалось несколько: есть версия, что общественное мнение таким образом начали исподволь готовить к майской белыховской отставке; есть – что, наоборот, сигнал был адресован в высшие эшелоны, чтобы там не торопились с возвращением Никиты Юрьевича из вятской ссылки, а есть – и что без Олега Дориановича тут снова не обошлось. Мне же, в связи с вышесказанным, в первую (и последнюю) очередь вспомнился старинный анекдот – про мужика, который звонит в скорую помощь, чтобы санитары забрали его жену в психбольницу. «Моя жена сошла с ума!», – кричит он в трубку. «А с чего вы это взяли?», – интересуется дежурный. «Как это – с чего? – возмущается мужик. – Дом полон зелёных чертей, а она их не видит!». Поскольку анекдот этот, как мне почему-то думается, объясняет сразу и всё.
Поцелуйная активность
Математические модели расчёта эффективности управления потому и называются математическими, что ни с эффектом разорвавшейся бомбы, ни с эффектом пустой бочки, как бы громко она ни гремела, дела не имеют. В этих моделях всё рационально, и, следовательно, расчётные показатели в них исчисляются исходя из величин сугубо предметных и осязаемых. Что в полной мере относится и к исчислению эффективности, которая в исследовании того же АПЭК опять – прям словно в старые добрые времена – трактуется как отношение полученных результатов к затраченным ресурсам. При этом монетарные ресурсы представляют собой некий «вход» (input) в систему, которая называется «центром принятия решений» (decision making unit, DMU), а результаты деятельности (объём привлечённых инвестиций или, например, темпы снижения смертности от сердечно-сосудистых заболеваний) – некий «выход» (output). И, соответственно, более эффективной оказывается та система, которая обладает большим «выходом» при идентичном объёме затрат – или идентичным «выходом» при их меньшем объёме. На практике, разумеется, всё выглядит на чуточку-другую сложнее, то есть имеет место целый набор (вектор) ресурсов, преобразуемый системой, опять-таки, в целый набор (вектор) результатов, что схематично изображено на рисунке №1.
Поэтому в качестве основного инструмента расчёта оценок эффективности используется, как правило, так называемый «метод анализа среды функционирования» (data envelopment analysis, DEA), в рамках которого подход к оценке эффективности концептуально восходит к классической идее оптимальности Вильфредо Парето (Парето-эффективности), предполагающей, в самом общем виде, невозможность увеличения («улучшения») какого-либо параметра без уменьшения («ухудшения») других. То есть, совсем уж попросту говоря, в Парето-эффективной экономике движение в сторону оптимума возможно лишь при таком распределении ресурсов, которое увеличивает благосостояние по крайней мере одного человека, не нанося ущерба никому другому.
Например, будем считать, что X – это государственные расходы на программу повышения квалификации чиновников, а Y – число управленцев, прошедших переподготовку. Точки на плоскости, отражающие различные комбинации затрат и результатов, будут соответствовать центрам принятия решений – допустим, четырём региональным администрациям (DMU1, DMU2, DMU3, DMU4), а кривая «0-A» – границе производственных возможностей.
Региональная администрация, соответствующая точке DMU4 на рисунке №2, неэффективна, так как для неё имеется возможность увеличить количество обучаемых чиновников без увеличения затрат (вектор от точки DMU4 к точке C’). Также неэффективна DMU2, для которой имеется возможность сократить затраты без снижения результата (вектор от точки DMU2 к точке B’). А вот администрации DMU1 и DMU3 для данного множества объектов являются эффективными, так как располагаются на границе производственных возможностей. Для таких региональных администраций, как DMU1 и DMU3, оценка их эффективности будет равна единице, меж тем как для всех остальных будет определяться расстоянием до границы производственных возможностей и оцениваться числом от 0 до 1, которое покажет, какую долю возможной производительности демонстрирует регион (например, показатель эффективности 0,6 означает, что регион реализует только 60% своего потенциала в данной отрасли). Таким образом мерой эффективности для региона в рамках используемого метода становятся показатели других, более производительных регионов.
Как конкретно исследователи производят построение границы производственных возможностей и рассчитывают оценки эффективности, знать в деталях вовсе не обязательно. Скажу лишь, что делается это с помощью инструментов линейного программирования. А что это такое – пусть каждый понимает по-своему.
Режим ручного управления
Зато о том, насколько часто и глубоко исследователям из АПЭК и их коллегам-соавторам из Лаборатории региональных политических исследований НИУ «Высшая школа экономики» пришлось забираться в дебри этого линейного программирования, мы можем судить вполне обоснованно –
хотя бы по количеству тех показателей, которые были ими перелопачены, дабы получить на выходе максимально приближённый к действительности результат. Начать с того, что итоговый – интегральный – рейтинговый балл каждого региона (и – автоматически – его высшего должностного лица) рассчитывался специалистами как среднее арифметическое рейтингов по трём основным блокам: политико-управленческому, социальному и финансово-экономическому, – которые, в свою очередь, складывались из оценок по нескольким направлениям, каждая из которых, в свою очередь, исчислялась на основании целого ряда показателей.
Так, рейтинг по политико-управленческому блоку базировался на данных по четырём направлениям: «общественная поддержка главы субъекта», «эффективность консолидации элит или урегулирования внутриэлитных конфликтов», «эффективность отношений с федеральным центром в плане продвижения региональных интересов в федеральном центре и реализации требований федерального центра в регионе» и «эффективность работы бюрократического аппарата», – так как эти четыре направления, по мнению авторов исследования, в совокупности исчерпывают все наиболее важные аспекты политико-управленческой деятельности. Первые три направления описывают успешность губернатора в выстраивании отношений с ключевыми акторами политической среды (населением, местными элитами, федеральным центром), а четвёртое даёт возможность оценить, насколько эффективно им выстроена внутренняя деятельность региональной власти.
При этом для составления рейтинга по направлению, скажем, номер три: «эффективность отношений с федеральным центром», – в качестве исходных статистических данных в первую очередь использовалась официальная информация по объёмам безвозмездных поступлений в консолидированные региональные из федерального бюджета (за вычетом дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности и субвенций), которые потенциально чувствительны к политическим решениям и лоббизму, а именно – два конкретных показателя: доля политически чувствительных безвозмездных поступлений в доходах консолидированного бюджета субъекта федерации в январе-августе 2015 года и динамика объёма этих поступлений (отношение объёма за январь-август 2015-го к аналогичному периоду 2014 года с поправкой на инфляцию). Кроме того, в качестве исходного материала по данному направлению использовались данные Рейтинга влияния глав субъектов РФ, ежемесячно составляемого в АПЭК, и данные Рейтинга эффективности губернаторов, несколько раз в год составляемого в ФорГО (здесь в расчёт брались средние оценки губернаторов по всем рейтингам ФоРГО, вышедшим в 2015 году).
Ключевые акторы
С такими подробностями по направлению «эффективность отношений с федеральным центром» я, разумеется, высказался неслучайно, потому как 71-е место в России (и 13-е в ПФО), рассчитанное по данной позиции для Никиты Белых, во-первых, крайне негативно сказалось на общей оценке региона, а, во-вторых, стало неожиданностью даже для тех местных комментаторов, которые никогда насчёт управленческих талантов нашего губернатора не заблуждались. Тем не менее, цифры – а они, как и факты, вещь упрямая, – говорят о том, что Кировская область при её нынешнем главе реализует в означенном направлении работы лишь 47,9% своего потенциала – то есть, образно говоря, получает из федерального бюджета в два раза меньше денег, чем могла бы при более эффективном руководителе.
И, соответственно, умей наш Никита Юрьевич не только с коммунальными катастрофами в режиме ручного управления разбираться (чем, по большому счёту, ему и вовсе заниматься бы не пристало), но и на федеральном уровне (в администрации Президента, в правительстве России, в Совете Федерации, в Государственной Думе, в партийной и в бизнес-элите) отношения грамотно выстраивать, наш областной бюджет в 2016 году счастливо избежал бы многих секвестров, а жители региона – многих геморроев. Что, к слову, могло кардинально улучшить другой провальный результат Никиты Белых – его 67-е место в России (11-е в ПФО) по направлению «общественная поддержка», совершенно неприличное, по моему убеждению, для столь харизматичного, энергичного, симпатичного и – секундочку! – умного мужчины. Ан ведь и здесь, как показывает холодный расчёт математиков из Высшей школы экономики, отработать свой потенциал на 100% Никита Юрьевич пока не способен, ограничиваясь скромным 56,6%-ным КПД.
Метод анализа среды
Несколько веселее, – хотя и не настолько, чтобы бить в ладоши и петь аллилуйю, – выглядит в изложении экспертов АПЭК ситуация с консолидацией в Кировской области элит или, вернее сказать, с эффективностью работы управленческого аппарата по их консолидации, которая оценена в 0,6 балла (то есть в 60%) и помещена на 57-62-е место в России и на 10-е в ПФО. Сам по себе результат, возможно, и не впечатляет, однако в привязке к нашему губернатору-варягу он, следует сразу оговориться, не так уж и плох. Проблема здесь в том, что в силу территориального – или, если угодно, удельного – изоляционизма, свойственного большинству отечественных региональных элит, любой «засланный казачок» воспринимается на местах с понятной настороженностью, а оттого все (ну, или почти все) его попытки к сближению с влиятельными аборигенами, сколь бы грамотно эти попытки ни планировались, обречены, как правило, на неуспех. «Значительной частью регионов управляют сейчас губернаторы, которые пришли туда извне и привели с собой своих людей, которые, в свою очередь, через подряды привели с собой хозяйствующие субъекты, вступившие в конкурентные отношения с местными, ранее действовавшими как элитарные структуры хозяйственными механизмами и системами», – поясняет причины происходящего вице-президент Российской ассоциации политических консультантов Андрей Максимов.
Изменилась с введением санкций, падением нефтяных цен и, как следствие, с сокращением трансфертов из федерального бюджета и ролевая расстановка на региональной политической поляне. «Раньше на чём базировался в таких регионах элитный консенсус? – комментирует новый расклад политолог, доцент МГУ Григорий Казанков. – Губернатор выступал в роли этакого продавца в пивном ларьке, который всем наливал пива, сколько кому положено, – и каждый в элите знал, сколько ему этого пива положено из бюджета. А сейчас они все приходят, а там надпись «Пива нет», – и всё, на этом консенсус заканчивается. Людям, которые претендуют на свои привычные 15% дорожного фонда или, там, на половину миллиарда, выделенного на поддержку сельских товаропроизводителей, трудно объяснить, что денег в бюджете реально нету. Они считают, что деньги есть, просто губернатор отдал их кому-то другому, своему. Так начинается конфликт». То есть реалии таковы, что губернаторам сегодня не до укрепления мира, им лишь бы войну предотвратить. И в этом смысле, согласитесь, 60%-ная эффективность белыховского управленческого аппарата – даже при отсутствии в его активе выстроенных отношений с ключевыми фигурами кировского бомонда – выглядит, скорее, маленьким плюсом, нежели большим минусом. А махонький полтинничек всегда лучше, чем огромное спасибо.
Что же касается участившихся случаев публичного появления Никиты Юрьевича в компании влиятельных кировчан, будь то Валерий Крепостнов или Олег Валенчук, то, думается, преувеличивать значение этих фотосессий или искать в них какой-то скрытый политический подтекст нам с вами не стоит. В конце 80-х глянцевые журналы всего мира буквально пестрели совместными фото Элтона и Ренаты Джон, тщательно имитировавшими семейную идиллию – но разве обмануло это хоть кого-нибудь насчёт истинных предпочтений будущего сэра Элтона, ставших к тому времени уже классическим секретом Полишинеля? Тем более что на каждый фото- или видеосюжет, призванный убедить Охотный ряд или Старую площадь (ну, не нас же с вами, право) в существовании в Кировской области некоего межэлитного консенсуса, приходится как минимум по одному факту (навроде результатов ноябрьского голосования в ОЗС, когда большинство депутатов поддержали законопроект, получивший отрицательный отзыв губернатора), напрочь опровергающему саму возможность какого-либо консенсуса. Отчего есть все основания предположить, что ближе к выборам, то бишь к концу лета, поцелуйная активность Серого дома сойдёт на нет и всё встанет на свои места. «Выборы межэлитную конкуренцию только подхлестнут, – подводит черту Григорий Казанков. – Почему? Потому что какой один из способов восполнения утраченного экономического ресурса? Приобретение ресурса политического. И те, кто будет отодвинут губернатором от бюджета, постараются компенсировать это, например, избравшись в Государственную или региональную думу, чтобы получить дополнительные рычаги». За тем повторюсь: досужие разговоры о неких новых политических союзах (КВН, ББК, КГБ, НКВБ), которые якобы складываются вокруг Никиты Белых, лучше оставить конспирологам. Пусть порезвятся.
Сразу и всё
Ну, и – в завершение рассказа о политико-управленческом блоке исследования АПЭК – несколько слов о его последнем, четвёртом направлении: об эффективности бюрократического аппарата. Которая, хотя формально и была отнесена в подвал списка, рассматривалась авторами в числе ключевых параметров итоговой оценки – недаром же это направление оказалось единственным, удостоившимся двойного отображения в итоговом докладе. В основу исчисления чиновничьей эффективности были положены четыре статистических показателя. Первый – это отношение зарплаты госслужащих в органах региональной исполнительной власти к средней по региону. Анализируя данный показатель, исследователи исходили из того, что неэффективными являются как слишком низкие, так и слишком высокие зарплаты, а стимул к эффективной работе повышается пропорционально материальному вознаграждению. Второй – это численность государственных гражданских служащих в органах региональной исполнительной власти на 10 тысяч жителей. Здесь за аксиому было принято, что в условиях раздутого бюрократического аппарата эффективный управленческий процесс невозможен. Третий расчётный показатель – доля расходов на общегосударственные вопросы в общем объёме расходов консолидированного регионального бюджета. «Мы исходили из того, что эта доля должна быть ограниченной,– пишут в комментарии составители рейтинга. – И считали менее эффективными случаи, когда она велика». За четвёртую отправную точку была принята динамика третьего показателя, отрицательное значение которой свидетельствовало в пользу эффективности управленческого процесса. Среднее значение этих четырёх показателей, стандартизированных методами линейного масштабирования, вкупе с усреднённой оценкой от двухсот двенадцати региональных экспертов, собственно, и стало оценкой того, насколько эффективно главой региона выстроена внутренняя деятельность региональной власти.
Кировская бюрократия, по версии АПЭК, отработала 2015 год с 51,8%-ной эффективностью (0,518 балла), заняв 56-е место среди всех бюрократий России и 12-е – среди четырнадцати бюрократий ПФО. При том что – для сравнения – татарстанские коллеги кировских чиновников показали 100%-ный результат, по ходу нарисовав для кировчан зримую перспективу того, как они могли бы жить, работай парни из Серого дома столь же продуктивно, как татарстанские соседи.
Впрочем, стоит перевести взгляд с Кировской области на всю страну в целом, как становится понятно, что Рустам Минниханов с его ста процентами здесь, скорее, исключение, а Никита Белых – с его пятьюдесятью – скорее, правило. Хуже того: как показывает элементарное сопоставление результатов, эффективность расходов на общегосударственные нужды в сравнении с прошлым годом имеет тенденцию к снижению, то есть расходы бюрократии на собственные нужды практически повсеместно оказываются всё менее увязанными с эффективностью её работы, что, по словам авторов исследования, «не может не настораживать».
Эффект отсутствия
В сумме по трём магистральным направлениям, как я уже писал, эффективность управленческой работы правительства Кировской области была оцифрована в 55,8% (54-56– место в России), что вряд ли стоит считать позитивной оценкой, но, вероятней всего, следует считать справедливой. Наиболее сильными (и, по большому счёту, соответствующими реальному потенциалу региона) позиции Никиты Белых и его кабинета оказались в здравоохранении (социальный блок, 67,7%, 28-е место в России), в бюджетной политике (финансово-экономический блок, 69,3%, 31-е) и экономическом управлении (финансово-экономический блок, 55,2%, 35-е), а самыми слабенькими (и реальному потенциалу не соответствующими) – в отношениях с федеральным центром (политико-управленческий блок, 47,9%, 71-е) и в инвестиционной политике (финансово-экономический блок, 34,6%, 72-е), а также в жилищно-коммунальном хозяйстве и в транспортной отрасли (социальный блок, 46,0%, 75-е место в России).
Есть, правда, ещё рейтинг ФорГО, где по большинству направлений оценки эффективности работы Никиты Белых в 2015 году ещё ниже, а итоговый балл и вовсе соответствует 71-73-му месту в России, но о нём я, пожалуй, сегодня промолчу. Но не из-за того, что в доме повешенного о чём-то там не говорят, а доёному коню куда-то там не смотрят: всё гораздо произаичней. Главное в любом, пусть даже самом выверенном и авторитетном рейтинге – и это моё глубокое убеждение – всё-таки не баллы и не места, но та счастливая возможность непредвзято посмотреть на себя со стороны, которой большинство российских губернаторов, увы, сегодня начисто лишены, ибо, будучи надёжно отгороженными от внешнего мира, давно мыслят лишь в категориях той пропаганды, которую сами же и порождают, а оценивают уровень своей эффективности (популярности, профессионализма, заслуг) – по результатам лишь тех исследований и опросов, которые сами же и оплачивают. И ежели губернатор в принципе не желает этой счастливой возможностью пользоваться, то ему хоть сто рейтингов на голове теши, он всё на своих френдов с лайками молиться будет. А если желание есть, то дважды повторять необязательно. Достаточно, как говаривал незабвенный Лёлик, и одной таблэтки.