Как обеспечить независимость суда? О существующей системе назначения судей в России
Механизмы назначения
Студенты, юные юристы часто спрашивают: «Как стать судьей? Какие экзамены нужно сдавать?»
Не это главное!
На первом этапе кандидатура будущего судьи согласовывается с председателем суда. При этом во многих случаях потенциальный судья еще и представляется председателю регионального суда. Председатель суда приглашается и на заседание квалификационной коллегии, на котором принимается решение о том, будет ли кандидат рекомендован к назначению в судьи, или предоставляет в коллегию письменную рекомендацию. Позитивная рекомендация не является гарантией назначения, но отрицательный отзыв обеспечивает негативное решение квалификационной коллегии. Председатель имеет право не согласиться с решением коллегии и направить мотивированное письмо с обоснованием несогласия. После чего коллегия должна двумя третями голосов либо преодолеть это «вето», либо согласиться. Человеком, который вносит представление о назначении, также оказывается председатель соответствующего суда.
Все эти нормы были внесены в закон «О статусе судей» в 2001 году и значительно усилили роль председателя.
Таким образом, существует первичный фильтр, который не допускает в судьи кандидатов, изначально не лояльных председателю. Такая практика назначения судей напоминает обычный найм работника.
Подчеркну, что эти механизмы остаются исключительно неформальными, хотя в отдельных регионах и сопровождаются документами, такими как отзыв или рекомендация председателя.
После коллегии происходит квалификационный экзамен. Правда, вместо оценивания профессиональных знаний, будущему судье предлагается, прежде всего, подготовить черновик процессуального документа. Причем этот документ, как правило, оценивается не столько с точки зрения содержания, сколько оформления.
В результате, система оказывается изначально ориентированной на то, чтобы судьи владели скорее бюрократическими навыками, нежели профессиональными знаниями.
Параллельно или после экзамена документы на кандидата направляются на проверку в правоохранительные органы. Существует расхожая шутка о том, что судья в России должен быть сиротой, потому что наибольшее внимание уделяется возможным (особенно семейным) связям кандидата. Препятствием для занятия должности может стать судимость племянника по отцу при условии, что родители никогда не состояли в браке, а отец кандидата, его брат и, соответственно, племянник живут в Украине и никогда не встречались с кандидатом. Большинство этих требований формально тоже не зафиксированы (прописано только то, что не должны быть судимы ближайшие родственники). Более того, эти условия оказываются неравными для профессиональных групп. Так проверка адвокатов является куда более жесткой, чем аналогичная процедура для сотрудников прокуратуры, желающих стать судьями. Кроме того, прокуратура сама участвует в этих проверках, что позволяет отфильтровывать представителей профессиональных групп, от которых прокуроры не ждут «понимания» своих интересов — адвокатов и юристов с опытом работы в частных компаниях.
После проверки материалы поступают в Квалификационную коллегию судей (ККС), которая либо рекомендует, либо нет судью для замещения той должности, на которую объявлен конкурс. Здесь возникает следующий интересный механизм. Квалификационная коллегия, которая по закону является единственным органом, принимающим решение по существу, оказывается связана по рукам и ногам рекомендациями сторонних организаций (правоохранителей, председателей, экзаменационной комиссии). По большому счету ККС ограничивается оценкой нравственных качеств и мотивации кандидатов. В результате, прозрачные механизмы, прописанные в законе, подменяются целым комплексом неформальных и непрозрачных фильтров.
Отдельно стоит сказать о составе экзаменационных и квалификационных комиссий. Законодатель полагает, что процесс назначения судей должен быть подконтролен общественности, и поэтому в состав квалификационной коллегии и экзаменационной комиссии должны входить представители общественности. Однако на практике в комиссии в качестве представителей общественности входят в основном судьи в отставке, отставники силовых структур или представители вузовской юридической науки (часто тоже выходцы из судейского сообщества). Представителям правозащитных организаций или адвокатского сообщества, а также корпоративным юристам оказаться в коллегии практически невозможно.
Затем материалы на кандидата поступают в кадровые структуры Верховного Суда РФ, которые, по словам, проверяют комплектность поступивших документов. Хотя некоторые члены квалификационных коллегий говорят о том, что документы оттуда возвращаются довольно часто. В целом, роль этих структур остается неясной, что удивляет: в одной из ключевых процедур в стране присутствует этап, о котором практически ничего неизвестно. На этом же этапе могут быть инициированы дополнительные проверки силами правоохранительных органов.
Далее материалы поступают в Комиссию при Президенте для предварительного рассмотрения кандидатур на должность судей федеральных судов. В комиссию входят двадцать три человека. Трое не включены в какие-либо органы власти, трое — представляют законодательную власть (учитывая Счетную палату), пятеро — судейское сообщество и высшие суды, и двенадцать, то есть более половины, представляют органы исполнительной власти. Особенно интересно присутствие среди тех, кто назначает судей, замминистра внутренних дел, директора службы судебных приставов, заместителя генерального прокурора и заместителя директора ФСБ. Получается, что руководство исполнительной власти страны, включая представителей силового блока, назначает российских судей. Структуры, регулярно выступающие в качестве стороны в уголовном, административном и гражданском процессах имеют возможность подбирать себе удобных судей!
Однако и здесь все не так просто.
Понятно, что все члены комиссии люди более чем занятые, и отводить на работу с кандидатами хотя бы один день в неделю они не могут. Соответственно, формируется отдельный аппарат комиссии, который и принимает, по сути, решения, готовя документы в положительном или отрицательном свете; либо же в аппарате каждого члена комиссии выделяется ответственный за это направление. В результате, кандидат в судьи дополнительно проходит согласование — неформальное и по неведомым критериям.
И только потом документы поступают к Президенту, который, конечно, может заинтересоваться конкретной кандидатурой и отказаться назначить того или иного судью, но сложно представить, что у него хватает на это времени. И уж точно он не может вернуть тех, кто отфильтрован на более ранних этапах, например, потому что не понравился кому-то в аппарате заместителя генерального прокурора.
Вряд ли сложившийся механизм является результатом чьего-то злого умысла или стремления скрыть процедуру принятия решений. Подобные явления возникают всегда, когда формальные требования (назначение судей Президентом) оказываются заведомо невыполнимыми. В результате и возникают технологии, которые позволяют при соблюдении всех внешних приличий организовать нормальную повседневную работу бюрократической машины.
Однако возникнув однажды, такие механизмы становятся выгодны всем, кто заинтересован в непрозрачности процесса назначения, поэтому добиться их исправления оказывается крайне сложно. Судьи назначаются по процедуре, которая обществу не только неподконтрольна, но и непонятна, и, вдобавок, нарушает многие принципы организации судебной власти, заложенные в Конституции и профильных законах. В результате, открыты широчайшие возможности для неформального влияния на процесс принятия чрезвычайно важных решений. В этой ситуации независимость судьи становится изначально сомнительной, ведь судьей может стать только тот, кто всей своей прошлой жизнью не вызвал сомнений в лояльности к системе ни на одном этапе своего назначения.
Реформация системы назначения судей
Отбор и назначение судей — это одна из самых инертных во всем мире сфер, одновременно очень жестко регулируемая нормативно-правовыми актами и включающая огромное количество неформальных фильтров. При этом практика назначения судей, безусловно, нуждается в изменениях. Для этого можно предложить три пути.
Первый путь требует пересмотра Конституции и коррекции ее по образцу многих
федеративных государств. А именно, должна измениться пропорция судей назначаемых на региональном и федеральном уровнях. Назначение значительной части судей (60-80%) переносится на уровень Субъекта Федерации. Это сделает систему относительно прозрачной и существенно сократит роль неформальных механизмов. Похожая практика уже существовала в 1990-х годах. К ней высказывалось множество претензий, и она была отменена. Если идти по этому пути, то нужно тщательно изучить прошлый опыт.
Второй путь предполагает формальный перенос тяжести основного решения на органы судейского сообщества. То есть президент по-прежнему назначает судей, но при этом он не может не согласиться с решением органов судейского сообщества, только налагая вето на конкретную кандидатуру. По большому счету, Президент становится символом, который своим именем освещает судейскую позицию от имени государства.
Третий путь практически не требует коррекции законодательства. Он предполагает легализацию существующих механизмов и повышение их прозрачности. То есть, в федеральном законе необходимо прописать существующую процедуру назначения судей (со всеми перечисленными этапами отбора), сделать работу этих фильтров формальной и публичной. Это позволит, практически не меняя существующих правил, сделать систему куда более эффективной и ликвидировать большинство перекосов, возникающих в связи с текущей системой назначений.
Вопрос о судьях можно назвать одним из важнейших в современной российской правоприменительной системе. Куда пойдем в его решении – решит будущее… Главное – должна восторжествовать независимость судей.
Полномочный представитель правительства РФ в высших судебных инстанциях Михаил Барщевский отметил, что одной из самых главных проблем для России является недоверие общества к судебной системе. По его мнению, если создать судебную систему, которой будут доверять, то тогда 90% проблем уйдут сами по себе.
Он предложил "Гражданской платформе" взять этот тезис на вооружение. В частности, по мнению Барщевского, недоверие к судебной системе и ненадежность судей представляет большой барьер на пути иностранных инвестиций в Россию, так как предприниматели из-за рубежа боятся вкладывать свои средства. Кроме того, многие оппозиционные политики не хотят участвовать в выборах, так как считают, что не смогут оспорить в суде их результаты.
"Если не навести порядок в судебной системе, и тем самым не вызвать у общества доверия к ней, то не пройдут никакие реформы", - полагает Барщевский.
Он пояснил, что к российской судебной системе есть две основные претензии - это кадровый вопрос и вопрос независимости судей. По его словам, в большинстве европейских стран в законе прописано, что судьями могут быть только люди, имеющие стаж работы прокурором и адвокатом. Такую же систему предлагает ввести в России и Барщевский. Необходимо немедленно отменить принцип назначения председателей судов указом президента. "Председатели судов должны избираться либо на пленуме вышестоящего суда, либо коллегами... Тогда они будут превращаться из начальника в хозяйственника", - считает Барщевский.
В статье использованы изображения древнегреческой богини правосудия Фемиды и древнеегипетской богини Маат, персонифицирующей истину, справедливость и правосудие.
№1 (12) 2013 январь
Председатель Конституционного Суда РФ Валерий Дмитриевич Зорькин.
№1 (12) 2013 январь
