Планирование в системе государственного заказа
Институт планирования как необходимость.
Его вид будет зависеть от того, какие решения будут приняты Правительством и Федеральным Собранием. Дальнейшие пути развития правового регулирования государственного и муниципального заказа в настоящее время определены. Президент Российской Федерации в своем послании четко обозначил необходимость полной модернизации и принятия нового закона.
О том, что реформа законодательства о госзакупках назрела было обозначено Федеральной антимонопольной службой еще в начале 2011 года. В марте 2011 года ФАС опубликовала на своем сайте концепцию поправок в закон о закупках, где были выделены основные вопросы, ответы на которые должен был решить закон о поправках в 94-й закон. Среди этих проблем были обозначены и проблемы на стажи планирования размещения государственного и муниципального заказа. Среди них ФАС выделяла: отсутствие системы планирования госзаказа; низкоквалифицированное выставление требований к предмету и качеству закупки; «затачивание» требований к продукции под конкретного производителя или поставщика; не установление инновационных требований к закупаемой продукции; отсутствие регламентации установления начальной (максимальной) цены контракта; отсутствие ограничений по выбору предмета закупки продукции «премиум класса».
Действительно 94-й закон имел своей целью регламентацию процедуры закупки. Это, в первую очередь, антикоррупционный закон, который должен был ввести обязательные конкурентные способы при заключении контрактов. И в сфере регулирования отсутствовали вопросы эффективности закупок, обоснованности потребностей заказчиков, планирования ими своих расходов.
Вместе с тем, зарубежный опыт показывает, что именно планированию в системе госзаказа уделяется первое место.
Контрактной системе Соединенных Штатов Америки вот уже 90 лет. Объем бюджетных средств, которые управляются в рамках американской федеральной контрактной системы, составляет более 500 млрд. долл. США. Участниками ФКС выступают более 160 тыс. коммерческих организаций. Нормативно деятельность ФКС США регулируется Федеральными правилами планирования, размещения и исполнения государственного заказа (FAR - FederalAcquisitionsregulations), которые содержат более 4300 тыс. норм и правил, детально регулирующих единый цикл планирования, размещения и исполнения государственного заказа.
Система планирования в рамках Федеральной контрактной системы США включает два ключевых института: прогноз закупок и индивидуальный план закупки.
Прогноз закупок идентичен плану-графику размещения госзаказа, который в настоящее время можно увидеть в РФ по ряду федеральных органов исполнительной власти и в некоторых регионах. Задача прогноза - раскрыть информацию обо всех планируемых закупках в том или ином органе власти.
План закупки – детальный план реализации госзаказа. Американская практика индивидуального планирования моделирует каждую будущую закупку по этапам, которые нужно пройти от момента возникновения потребности в товарах и услугах до момента подписания и приемки итоговых результатов государственного контракта.
Информационная система позволяет отслеживать планы государственных заказов задолго до начала торгов. Буквально в два-три клика в электронной системе можно получить исчерпывающую информацию по каждой закупке в разрезе органа государственной власти США, ценового диапазона, формы контракта и локализации (штат, город).
Контрактная система Великобритании носит централизованный характер, который состоит в наделении специально уполномоченного органа исполнительной власти (Управление по делам государства, подведомственное Казначейству (OfficeofGovernmentCommerce – OGC)) полномочиями по предварительной оценке необходимости и рисков, связанных с решением отраслевого органа исполнительной власти разместить государственный заказ.
Ключевым направлением деятельности Управления по делам государства Великобритании является проведение единой государственной политики в области государственного заказа, оказание отраслевым органам власти услуг по отбору проектов, сопровождение процесса размещения государственного заказа, управление контрактами, обоснование и мониторинг выполнения государственных контрактов.
В качестве технологии мониторинга Управление по делам государства Великобритании применяет так называемую схему многоступенчатой фильтрации заказов до момента их утверждения. Каждый государственный контракт рассматривается в рамках данной модели на всех этапах его жизненного цикла: обоснование необходимости государственного контракта, стратегия снабжения, стратегия размещения, организационная схема исполнения государственных контрактов, проекты договоров и технических заданий, результаты этапов исполнения и результаты исполнения государственных контрактов, результаты эксплуатации созданных объектов.
Некоторые инструменты, например планы-графики заказа, применялись и в России, но они носили скорее формальный характер. По ряду органов исполнительной власти планы-графики заказа формировались задним числом и содержали явно неполную информацию о том, что именно те или иные органы власти закупали.
Надо отметить практическое отсутствие процедуры мониторинга ценовой информации, отсутствие унификации по форматам и срокам подготовки и периодам действия планов-графиков. Существовавшее российское планирование государственного заказа существовало само по себе, а обоснование потребностей в тех или иных товарах, работах, услугах – само по себе. Фактически планирование рассматривалось как формальная процедура, призванная хоть как-то систематизировать сроки проведения торгов и котировок в рамках 94-го закона, но не как комплексный механизм формирования заказа.
Антимонопольная служба неоднократно давала понять, что 94-й закон это не догма, и он подлежит изменениям вместе с развитием публичности и открытости отношений госзакупок.
Предложенный в сентябре 2011 года ФАС России законопроект о внесении изменений в Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» содержал нормы, которые должны были решить эти вопросы. ФАС были внесены следующие предложения.
1. Необходимо законодательно установить обязанность заказчиков осуществлять планирование закупок. Планы закупок необходимо размещать на едином общероссийском портале.
2. В целях повышения профессионализма заказчиков и качества конечного результата необходимо централизовать функции по размещению заказов на уровне уполномоченных органов субъектов РФ и федеральных министерств по подведомственным учреждениям.
3. Для исключения возможности закупки некачественной продукции и «затачивания» требований под продукцию конкретного производителя или поставщика необходимо обязать отраслевые федеральные ведомства разработать типовые требования (типовые контракты) к стандартным товарам, работам и услугам, в том числе и требования к гарантийным обязательствам исполнителя.
4. Для обеспечения инновационного направления госзакупок отраслевым федеральным ведомствам необходимо определить инновационные требования в своих отраслях (например, закупка автомобилей экологического класса не ниже Евро-3) и заложить эти требования в типовые контракты при закупке заказчиками товаров, работ и услуг.
5. Необходимо предусмотреть публичную процедуру защиты потребностей заказчиков.
Все эти предложения должны были дополнить существующие положения 94-го закона в целях создания механизма планирования госзаказа¸ как стадии предшествующей процедуре размещения заказа и заключения контрактов.
Мы часто сталкиваемся с процедурой госзакупок. Порой возникают определенные технические трудности, связанные, к примеру, с неправильно оформленной документацией. Вообще каждый в чем-то лучше других. Кто-то может быть силен с строительстве, но не в полиграфии и наоборот. Бывают случаи, когда все следы аукциона исчезают с торговых площадок, и нет возможности даже узнать, чем закончилось дело. Не могу со 100%-ной уверенностью утверждать , что повышение качества планирования госзаказов повысит расходования бюджетных средств. Скажем, 50 на 50 ,что это случиться. При этом на мой взгляд, при этом, где-то, возможно, и получается сэкономить бюджетные средства. Но народная мудрость по поводу того, что скупой платит дважды, дает о себе периодически знать. Закон 94-РФ несовершенен, и, безусловно, нуждается в изменениях и доработке. Для всех участников рынка будет польза, если это случиться скорее.
Александр Журавлев, генеральный деректор ООО»Кировская областная типография»
В предложенном Минэкономразвития РФ проекте закона о Федеральной контрактной системе планированию госзаказа также уделено особое место.
В соответствии с предложенным проектом любая закупка любого госзаказчика на самом раннем этапе планирования должна начинаться с Реестра государственных потребностей (РГП), в котором заказчику потребуется декларировать потребность в товарах и услугах, исходя из своих функций, и обязательств в осуществлении мероприятий и предоставлении услуг населению.
Реестры государственных потребностей заказчиков сводятся в сводный Реестр госпотребностей главного распорядителя бюджетных средств, и являются основанием для утверждения планов-графиков размещения государственного и муниципального заказа. Все реестры подлежат публикации в сети Интернет.
Учет закупки в план-графике, а также публичное размещение информации в сети Интернет, по мнению авторов проекта, должны являться обязательным условием для последующего размещения государственного заказа.
На следующем этапе планирования госзаказа предлагается формировать единый план-график государственного заказа, который будет содержать обобщение ключевой информации из планов отдельных закупок.
9 февраля 2012 года ФАС России на своем официальном сайте опубликовала проект закона «О федеральной контрактной системе» в редакции ФАС России.
В предложенном проекте закона планированию отведена отдельная глава. Основой планирования предлагается рассматривать сводные по каждому заказчику или уполномоченному органу планы-графики размещения заказа, которые формируются в соответствии с утвержденным в установленном бюджетным законодательством порядке планом закупок товаров, работ, услуг. Планы-графики должны быть публичны, размещены на сайте закупок заблаговременно. Соотношение показателей планов-графиков и отчетов об их реализации предлагается рассматривать при оценке эффективности закупок. Проектом закона предложены максимальные значения отклонения планируемых показателей от фактических.
Таким образом, введение института планирования стало необходимостью, которая признается всеми инициаторами реформы госзаказа. Дальнейший ее вид будет зависеть от того, какие решения будут приняты Правительством и Федеральным Собранием.
Но вместе с тем, первые шаги в этом направлении уже сделаны.
С 1 января 2012 года вступила в силу часть 5.1 статьи 16 Федерального закона № 94-ФЗ, в соответствии с которой заказчики обязаны размещать на официальном сайте планы-графики размещения заказов в порядке и по форме, установленным нормативным правовым актом Минэкономразвития. Примечательно, что данная норма была введена еще Федеральным законом от 08.05.2010 N 83-ФЗ.
Также необходимо отметить, что для заказчиков установлена ответственность за нарушение требований о размещении таких планов-графиков. В соответствии с ч. 3 ст. 7.30 КоАП РФ за неразмещение на сайте соответствующей информации предусмотрен административный штраф в размере пятидесяти тысяч рублей.
В развитие указанных положений закона совместным приказом Минэкономразвития РФ N 761 и Казначейства РФ N 20н от 27.12.2011 утверждены Порядок размещения на официальном сайте планов-графиков размещения заказов и Форма планов-графиков. Приказ зарегистрирован в Минюсте РФ 9 февраля 2012 г. за N 23186, вступает в силу по истечении 10 дней после дня официального опубликования. К сожалению, на момент подготовки настоящей статьи информации о публикации приказа не было.
В чем суть введенного планирования? Публичность, возможность прогнозировать сроки и объемы размещаемых закупок. Проще говоря, подрядчики или поставщики смогут также планировать свое участие в торгах на год вперед.