Спасти и сохранить_
В рамках VI Гражданского форума Кировской области прошло заседание секции «Инициативное бюджетирование как механизм контроля в процессах строительства, ремонта и эксплуатации общественной инфраструктуры».
Участники секции
(в порядке вступления в дискуссию):
Михаил Анатольевич Шевелёв, руководитель Проектного офиса консультантов инициативного бюджетирования Кировской области, модератор секции.
Николай Валерьевич Плюснин, председатель правления АНО «Центр гражданских инициатив», консультант ППМИ.
Евгений Васильевич Юшков, гражданский активист.
Евгений Михайлович Дрогов, директор издательства «О-Краткое», консультант ППМИ.
Елена Викторовна Александрова, депутат ОЗС, начальник пресс-службы филиала «КЧХК «АО «ОХК «Уралхим».
Евгений Николаевич Суетин, заместитель министра финансов Кировской области.
Елена Валерьевна Жолобова, редактор интернет-портала «Мой Нововятск», участник инициативной группы ППМИ.
Татьяна Тимофеевна Антончик, заместитель министра социального развития Кировской области.
Александр Васильевич Луппов, консультант ППМИ.
Артур Георгиевич Гребёнкин, консультант отдела информационных технологий министерства социального развития Кировской области.
Михаил Валерьевич Плюснин, член Общественной палаты Кировской области, председатель правления ВОДОО «Вече».
Михаил Шевелёв:
– Тема нашей секции обозначена довольно сложно: «Инициативное бюджетирование как механизм контроля в процессах строительства, ремонта и эксплуатации общественной инфраструктуры», – но говорить мы будем про очень простые вещи, которые реализуются в Кировской области в рамках двух основных проектов инициативного бюджетирования: ППМИ и «Народный бюджет». Надеюсь, что за два часа работы мы сможем нащупать те практические точки, которые позволят нам сделать реализацию проектов по созданию объектов общественной инфраструктуры (дорог, детских площадок, водопроводов, домов культуры, сетей наружного освещения, мест массового отдыха) и их дальнейшую эксплуатацию более эффективной. Наша задача, как я её вижу – это ответить на вопрос: как сделать, чтобы реализованные в рамках инициативного бюджетирования проекты максимально соответствовали ожиданиям населения по качеству выполненных работ, чтобы они становились востребованными, чтобы у них был хозяин и чтобы они как можно дольше отвечали своему назначению. На самом деле эти вопросы не так и просты, так что если мы по итогам нашего разговора сможем выйти хотя бы на два-три хороших практических предложения, то, думаю, уже достигнем цели.
Николай Плюснин:
– Я буду говорить, в основном, про ППМИ, но не потому, что я его знаю лучше, а просто он более всем понятен. А главный акцент хочу сделать на устойчивости его результатов. Когда идёт обсуждение – на любом собрании – всегда возникает вопрос: кому нужен этот проект и как сделать так, чтобы он работал долго? И ответ на него, как вы понимаете, вовсе не очевиден. Я хотел бы выделить четыре основные момента, которые влияют на устойчивость проекта. Первый – это качество проектной документации, второй – это выбор правильного подрядчика, третий – это отношение администрации к проекту и четвёртый – это отношение к проекту самих жителей. Ошибка в любом из этих моментов может свести все наши старания на нет.
Поскольку мы строим объекты – капитальные или нет – то неудивительно, что первостепенное значение приобретает проектно-сметная документация. По практике ППМИ мы знаем, как много зависит от того, насколько хорошо она сделана или плохо. Хотя, к сожалению, чаще приходится говорить, насколько плохо она сделана: это вообще плохо – или приемлемо плохо? На этом этапе претензии, как правило, возникают к составителям смет – и претензии обоснованные. Плохие сметы – это и вправду большая проблема. Но почему она возникает? Потому что мы все – и жители, и администрация – пытаемся сделать самый дешёвый вариант. Все же понимают, что деньги бюджетные, да и распорядители бюджета заинтересованы, чтобы сделать как можно больше проектов. Отсюда дилемма: дешёвый и хороший – равно или не равно? И однозначного решения у неё нет.
Вторая большая проблема – плохие подрядчики. Самым простым выходом здесь было бы вывести ППМИ из-под закона о госзакупках, где главный критерий определения победителя – цена, но это, к сожалению, не в наших полномочиях. Поэтому ответы надо искать в рамках существующего правового поля. Возможно, следует заявлять более жёсткие требования к участникам торгов, хотя, думаю, гарантии это не даст. Потому что даже хороший подрядчик, если проектно-сметная документация плоха, ничего путного не построит.
И вообще: хороший подрядчик – это кто? Я так понимаю, что это когда в компании есть вменяемое руководство, есть инженеры, есть мастера. Когда человек ходит по объекту и палочкой трёхметровой меряет глубину траншеи, которую там копают. Но ведь даже у хорошего подрядчика мастер не может стоять на объекте каждый день. А бригады меняются. И здесь возникает следующий важнейший вопрос – о контроле над исполнением работ.
Мы все понимаем, что у контроля есть три стороны. Во-первых, администрация, поскольку она – будущий владелец, а владелец должен точно знать, что он получает. Во-вторых, жители, они же – налогоплательщики. Деньги-то бюджетные откуда? Из налогов. Ну, а в случае ППМИ жители и вовсе вносят свой денежный вклад. А раз они платят, то хотят знать, за что, и имеют право проверять. И это очень важный момент. Помню, на одном собрании дело до драки дошло. Мужика поколотили за то, что он вечером по пьяни проехал по новой дороге. А взнос был по тысяче рублей с человека. Дорога в щебёнке, не улежалась ещё, а он через час-два поперёк неё трактором прошёлся. И каждый участник собрания посчитал, что он именно его тысячу выкинул в мусор. Благо, на собрании был участковый, тракториста спасли. Ну, и третья сторона контроля – это привлекаемые со стороны специализированные организации, поскольку не все жители специалисты, да и работники администрации тоже далеко не все.
В этом году я был в Варшаве, и мы много говорили про инициативное бюджетирование – правда, у них оно называется партиципативным. И выяснилось, что для варшавян две самые большие проблемы – это, во-первых, включить людей в обсуждение проекта, чтобы они свои мнения высказывали, а, во-вторых, сохранить созданное, подыскав для него хозяина. Партиципативным бюджетированием в Польше занимаются уже четыре года, и за всё это время вопрос с сохранностью объектов они так и не решили. Так что это не только для Кировской области головная боль, это для всех.
Выезжая в некоторые районы, вижу: стоит в деревне красивая новая детская площадка, но она заросла травой. Почему? Потому что нет хозяина. А где его взять, если в деревне ни Дома культуры нет, ни МУПа никакого, а администрация располагается в соседнем селе?
Проблема ещё в том, что бюджеты у нас формируются поздней осенью, когда ещё не известно, будет объект построен или нет, поскольку проект выигрывается только в начале года, в январе-феврале, а деньги на него и вовсе выделяются в мае-июне. То есть спланировать его нельзя и заложить в бюджет сумму на его обслуживание тоже. А, следовательно, обеспечить сохранность объекта может только само население. И здесь значение общественного контроля очень велико, об этом есть смысл говорить.
Собрания по обсуждению новых проектов ППМИ обычно начинаются с разговора о прошлогодних, о том, где и в чём ошиблись и почему получилось так, что объект построен, но никому не нужен, – или, наоборот, всем нужен, но построен как-то не так. Люди начинают уже сами понимать, в чём причина – где плохая смета виновата, а где недостаточный контроль. Научились. И это очень важно.
Ну, а завершить своё выступление я хотел бы двумя вопросами – в контексте именно общественного контроля, поскольку если есть инициативное бюджетирование, то есть и бюджетные деньги, а их бесконтрольно расходовать нельзя. Первый вопрос: хотят ли люди делать плохие проекты? И второй: до какой степени гражданская активность может влиять на эти проекты и на их устойчивость?
Евгений Юшков:
– Пока ничего нового для себя я здесь не услышал. Всё, что прозвучало – это старый навязший на зубах хрен. Но вы произнесли очень интересное слово: партиципативность. Вы не могли бы мне объяснить, что это за чудо?
Евгений Дрогов:
– Попробую объяснить. В Российской Федерации проекты с участием граждан по распределению бюджетных средств реализуются уже более десяти лет в разной форме в разных регионах. А центр по их изучению появился на площадке НИФИ только в прошлом году. И когда там начали все эти практики обобщать, анализировать и сравнивать, возникла необходимость их как-то называть. Проекты, о которых сейчас говорил Николай Плюснин, в некоторых странах Южной Америки существуют уже более двадцати лет, и там они называются партиципаторным бюджетированием. Вообще партиципаторная демократия – это одна из основных форм участия граждан непосредственно в управлении, то есть не через депутатов или какие-то комиссии и общественные советы, а напрямую. И, соответственно, партиципаторное бюджетирование – это участие граждан в распределении бюджета. Практики, которые мы в Кировской области знаем как ППМИ и «Народный бюджет», потребовали отдельного термина. Спорили долго – и на федеральном уровне, и в регионах. Ну, и договорились, что в России всё это будет называться инициативным бюджетированием.
Михаил Шевелёв:
– Причём ключевое слово в этом названии – инициатива. Отсюда и главная задача власти – вызвать эту инициативу, дать обществу возможность влиять на решение вопросов, которые раньше решались исключительно на административном уровне. Для участников первых собраний, которые проходили в 2010 году, аббревиатура ППМИ была пугательной, и мы старались объяснить им её самым простым языком. Например, что такое «проект». Проект, говорили мы, это значит, что у нас есть программа, есть постановление правительства Кировской области, где прописаны определённые правила, по которым выделяется помощь. Причём помощь самая лучшая – деньгами. Дальше: что такое «поддержка». Поддержка – это значит, что не администрация района что-то задумала, а вы должны её поддержать, а ровно наоборот. То есть поддержка будет оказываться тем, кто проявит инициативу, проголосует ногами, придёт и скажет: мы хотим! Местные же инициативы в названии проекта указывают на то, что надо не просто сказать: «я хочу водопровод», – а выразить консолидированное мнение всего местного сообщества и, главное, взять на себя ответственность. Мол, мы готовы вложить в этот проект не только свой рубль, но и свой труд, и свои знания, связанные в том числе с составлением смет. На муниципальном уровне так и получилось, что инициаторы проектов оказались владельцами определённых знаний: кто-то немного разбирался в бухгалтерии, кто-то – в праве, а кто-то – в устройстве водопровода. То есть они не просто понимали, что нужно сделать, но и знали как.
Евгений Дрогов:
– Вернусь к вопросу о терминологии. Важнейшее отличие классических практик партиципаторного бюджетирования от ППМИ заключается в том, что при партиципаторном бюджетировании жители участвуют в распределении бюджетных средств, но своих личных денег не вкладывают. ППМИ же предусматривает софинансирование со стороны участников, в первую очередь – жителей, которые инициируют проект. И местная инициатива, о чём сейчас говорил Михаил Шевелёв, она в том числе подкрепляется и рублём. Это не просто – «мы хотим», это – «мы хотим так, что аж готовы вложить собственный рубль!». Отсюда, к слову, возникает и желание сохранить тот объект, который мы не просто инициировали, но ещё и поучаствовали в софинансировании.
Михаил Шевелёв:
– То, что в ППМИ присутствует платёж населения, очень серьёзно меняет отношение к тем вопросам, которые поднял Николай Плюснин. Для Варшавы ведь это стало настоящим откровением, что можно с людей какие-то деньги брать, а они при этом ещё и сами работать будут. Но я хотел бы отметить ещё одно существенное отличие ППМИ от зарубежных аналогов: у нас этот проект – во многом благодаря его организаторам и руководителям в областном правительстве – очень чётко встроен в действующую правовую систему. Что позволяет и жителям, и муниципальным служащим, и депутатам различных уровней, и региональной власти активно участвовать в его реализации, получая от этого определённые положительные выгоды, которые можно использовать в своей работе.
Елена Александрова:
– Хочу дополнить список тех, кому выгоден проект. Это ещё и бизнес. Поэтому когда Николай Плюснин предложил нам выступить на этой секции от имени представителей крупного бизнеса, мы, конечно же, отказаться не могли. Потому что мы действительно – категорически! – за этот проект и за его продолжение. Я постараюсь выразить консолидированную позицию всех депутатов ОЗС от компании «Уралхим» и руководства компании в целом. Мы активно поддерживаем ППМИ, причём не только в Кирово-Чепецке, но и во всех районах Кировской области, от которых в ОЗС избраны представители нашего предприятия. И мы с удовольствием отмечаем, как растёт активность и заинтересованность граждан: если в 2013 году от Кирово-Чепецка было 5 заявок, то на 2017-й – уже 33, из которых на тридцать одну мы как спонсоры дали гарантийные письма. В целом же за 4 года в Кирово-Чепецке было реализовано 25 проектов, в том числе 22 при поддержке «Уралхима». И я не оговорилась: участвовать в ППМИ бизнесу действительно очень выгодно. Допустим, «Уралхим» не может построить 25 детских площадок по Кирово-Чепецку, но мы говорим: давайте, создавайте инициативные группы, делайте свои проекты, а мы вас поддержим, – и тогда этих площадок действительно будет 25, причём за каждой будут соответствующим образом ухаживать.
Но проект хорош не только тем, что в его рамках можно создавать или ремонтировать объекты социальной инфраструктуры. Его ценность ещё и в том, что – помимо собственно результата – в городе появляются новые традиции. То есть люди не просто знакомятся, чтобы что-то разовое реализовать. В этом году, например, практически все инициативные группы ППМИ провели в городе Дни соседей, а потом ещё и организовали субботник, причём такого масштабного субботника у нас не было никогда. В Кирово-Чепецке возникает новый уровень диалога между муниципальной властью и инициативными гражданами. И во всё это вовлекается социально ответственный бизнес, что также очень даже важно и полезно.
Ещё. По итогам сентябрьских выборов, – как вы, наверное, знаете, – в нашу городскую думу было избрано много депутатов от «Уралхима». И практически все они либо уже были инициаторами тех или иных проектов в рамках ППМИ, либо инициировали их в этом году. То есть прошли всех ножками и повели за собой. И это касается не только Кирово-Чепецка, но и других мест работы наших сотрудников в качестве депутатов ОЗС. А это и Афанасьевский, и Верхнекамский районы, и Кирово-Чепецкий район, и Мураши, и Юрья. И все они заинтересованы в том, чтобы этот проект развивался.
Ну, и ещё одну ремарку добавлю с точки зрения бизнеса. Дело в том, что поддерживать ППМИ для «Уралхима» не столь финансово затратно, как другие наши социальные проекты. Это чуть больше одного миллиона рублей в год. Но это гораздо более затратно в ресурсном, организационном, коммуникативном плане, потому что люди же все к нам идут и про свои проекты рассказывают. Причём общение не заканчивается даже после того, как проект запущен. Возникают вопросы: надо бы освещение провести или, там, видеокамеры установить. И мы стараемся в этом плане тоже помогать. Или – вот: Николай Плюснин сегодня говорил про сложности с проектировщиками, но у нас в Чепецке, если такая сложность возникает, мы очень часто наших проектировщиков привлекаем. Последний пример – поломская церковь, где мы сделали вообще всю документацию.
Михаил Шевелёв:
– По выступлению Николая Плюснина я отметил для себя четыре вопроса, и мне бы хотелось, чтобы мы попытались найти на них ответы. Первый вопрос: как улучшить смету. Как сделать так, чтобы проектная документация была качественной? Второй вопрос: как сделать так, чтобы был хороший подрядчик? Сегодня я разговаривал со своим коллегой, который в своё время реализовал самый масштабный проект в истории ППМИ, они делали дорогу в асфальте и вклад с хозяйства составлял порядка 50 тысяч рублей. И я спросил, как они определяли подрядчика. Оказалось, что они заранее ходили к подрядчику и договаривались о том, чтобы он обязательно участвовал в аукционе и выиграл его при любых условиях. В результате сумма в процессе торгов была довольно серьёзно снижена, но он выиграл и они с ним работали. Третий вопрос: как улучшить технический надзор? Одна из главных эволюций в ППМИ – это эволюция работы руководителя муниципального образования с технадзором. Изначально к нему относились просто как к некоему обязательному платежу, который вставлялся в смету. Однако уже через год-два главы поняли, что технадзор – довольно эффективный механизм контроля над работой подрядчика, и стали очень активно этим пользоваться. И, наконец, четвёртый вопрос – вопрос хозяина. Как сделать так, чтобы у объекта появлялся не просто собственник, а именно хозяин?
Евгений Суетин:
– Я думаю, что если будет решён ваш последний вопрос – вопрос хозяина, то остальные снимутся сами собой. И это относится не только к инициаторам, населению, обществу, но к любому хозяйствующему субъекту, к любому муниципальному образованию. Если руководитель будет чувствовать себя хозяином – в хорошем смысле этого слова, если он будет относиться к деньгам, которые ему доверены так же, как к своим собственным, все остальные вопросы снимутся. Но, к сожалению, сегодня у нас этого нет.
Николай Плюснин в своём выступлении говорил о вопросах, на которые нет ответа, в том числе – о качестве технической документации. Я бы это тоже поставил в ряд основных проблем, потому что у нас все беды идут именно от некачественной подготовки документации. Дело в том, что после того, как документация подготовлена, вносить в неё какие-либо изменения бесполезно – а зачастую и невозможно. Потому что речь идёт о бюджетных средствах, а бюджетный процесс у нас абсолютно зарегламентирован. Всё со всех сторон законодательно обставлено, прописано, проинструктировано и проинспектировано. Вот, Михаил Шевелёв рассказал нам о том, как инициативная группа ходила и договаривалась с подрядчиком. А ведь это запрещено 44-м законом. Нельзя проводить никаких переговоров с подрядчиком. И много чего другого нельзя. И – в том числе – нельзя вносить изменения в проектную документацию.
Михаил Шевелёв:
– Вести переговоры с подрядчиком нельзя после процедуры размещения. А они это сделали задолго до неё.
Евгений Суетин:
– О том, что документация плохо подготовлена, к сожалению, становится известно только после того, как контракт уже заключён. А зачастую – и когда все работы уже выполнены. В ходе приёмки, например, выясняется, что коридоры в здании не той ширины. А почему? Потому что в проекте так. А почему в проекте так? А Бог его знает.
Как улучшить проектную документацию? Здесь, думаю, следует обратить внимание на два момента. Первое – это квалификация проектировщиков. И второе – это чёткая постановка технического задания. С теми же коридорами, когда у проектировщика спросили, почему он такую ширину предусмотрел, он просто ответил: а техзадание такое было. Вот и выходит: заказчик плохо ставит задачу, проектировщик по плохо поставленной задаче делает ещё хуже проект, заказчик – а заказчик же, как правило, не специалист – всё это подписывает и размещает заказ. И мы получаем то, что получаем.
О техническом надзоре. К сожалению, с качественно выполненным технадзором мы на практике встречаемся очень редко. Дело в том, что осуществляют технадзор, по большому счёту, те же коммерческие организации, основная цель которых – получение прибыли. И осуществляют они его зачастую, даже не вставая со стула. Заказчик говорит: давай-давай, бегом-бегом, мне надо успеть до конца года всё оплатить, подписывай уже. И они подписывают акт, даже не зная порой, где находится объект. Это очень печально, но это факт.
Есть, к счастью, и другие примеры. Я был на одном из объектов, там работали строители, а вокруг них бегал какой-то человек с большой сумкой, полной бумаг. Спрашиваю у главы администрации: кто это? А он: это у нас технический надзор. Он живёт на этом объекте, он оттуда не выходит, он фотографирует каждый этап, ходит с рулеткой, меряет. А глава администрации не подписывает ни одного акта технического надзора и не платит ни копейки, пока тот не покажет ему фотографии всех этапов работы. Потому что когда объект заканчивается, львиную долю выполненных работ уже не разглядеть. После того, как поклеят обои, уже не видно, какой толщины стена, из чего она сложена и какая там обработка проведена. Поэтому каждый этап должен фиксироваться на фото или на видео.
То есть, как мы видим, к организации технадзора тоже можно подойти совершенно по-разному подходы. И здесь я хотел бы вернуться к тому, с чего начал: если заказчик будет ощущать себя хозяином, будет бережно относиться к деньгам – то проблем у него будет гораздо меньше.
Михаил Шевелёв:
– Подготовка документации, человеческий фактор – это всё вопросы, которые мы в силах решить. Например, можно изменить правила проверки смет, найти какие-то другие подходы. Плохо другое: у нас сегодня, на мой взгляд, очень серьёзно размыта ответственность. Заказчику достаточно сделать ряд бумаг, заключить контракты и подтвердить, что у него есть строительный надзор – и всё. Что бы потом ни случилось, он будет ни в чём не виноват.
Евгений Дрогов:
– В Тверской области сметы проверяются так же, как у нас в ППМИ, но у них, помимо этого, есть ещё и отдельный специалист, в обязанность которого входит консультировать муниципалитеты на этапе составления смет. Они ему звонят практически круглосуточно, дескать, мы тут вот что предусмотрели, а он им – из своего опыта, из практики, наработанной за годы, – говорит: нет-нет, это ни в коем случае нельзя, надо делать так. В результате качество смет уже на начальном этапе достаточно сильно повышается. Хотя от случайностей на этапе реализации, это конечно не избавляет. Но тут уже ничего не поделаешь. Термин «повезло» – он иногда применяется. А иногда и «не повезло».
Елена Жолобова:
– Мы в рамках ППМИ строили детскую площадку в парке в Нововятске. И в принципе, я думаю, у нас проект удался. Мы впервые участвовали в ППМИ, проект был довольно дорогостоящий – почти три миллиона рублей с самой большой в области суммой софинансирования со стороны населения – больше 400 тысяч. Когда мы собрали эти деньги, нам казалось, что самую главную задачу мы уже выполнили. Мол, теперь администрация объявит торги, определит подрядчика и всё будет хорошо. Но не тут-то было.
Торги с первого раза не состоялись, потому что заявки всех трёх участников были отклонены. Реализация проекта отложилась на месяц, и стало понятно, что за то время, которое осталось до 1 сентября, никто нам качественно эту площадку не построит. Хотя подрядчик был хороший, местный. Когда подрядчик местный – это уже на 50% гарантия, что ты его как-то проконтролируешь. Но с чем мы столкнулись? Приходим на площадку, когда её засыпали галькой, а там такие вот валуны. «Почему, – спрашиваем у подрядчика. – Здесь же галька должна быть по смете». «Да, – отвечает он. – Только размер её прописан от 5 до 10 сантиметров». А от сметы отойти он не может, потому что потом у него не примут проект. Это к вопросу о сметной документации. При том что смету нам составлял специалист территориального управления.
И ведь это всего лишь детская площадка. А на следующий год мы заявляем строительство сцены, летней эстрады на танцплощадке, это уже капитальное сооружение. Кто нам по ней смету посчитает и за какие деньги? В профессиональной организации, в которую обратилась администрация, эту работу оценили в 180 тысяч рублей. А где мы возьмём эти 180 тысяч, если они в бюджете не заложены? А нет денег – нет и хорошей сметы. Или документацию должны сами жители составлять, как уж сумеют, - или администрация должна в бюджет эти расходы заложить. А как она их заложит, если заявки мы подаём, когда бюджет на следующий год уже составляется? Нонсенс какой-то.
Как найти хорошего подрядчика? Думаю, именно так, как рассказал Михаил Шевелёв, то есть договариваться заранее, путь даже это и запрещено. Хотя, знаете, с той ситуацией, которая у нас складывается по оплате проектов, на будущий год никакие переговоры уже не помогут, никто просто не заявится. У нас уже были по району случаи, когда из-за этого вообще не могли найти подрядчика. С такой финансовой поддержкой, как она идёт из бюджета, даже не надо официально отменять ППМИ – проект сам сойдёт на нет.
Михаил Шевелёв:
– Любой проект инициативного бюджетирования – это прежде всего диалог жителей с администрацией. И очень больно слышать на собраниях от членов инициативных групп, когда они говорят: наверное, мы не нужны уже. Усугублять этот момент было бы неправильно, нужно принять какие-то меры, которые позволят нам сохранить те достижения, которые уже есть, а это немало. Сегодня в Кировской области практически в каждом муниципальном районе, в каждом городском округе сложилось множество инициативных групп, которые реализовали не по одному, и даже не по три проекта. Они уже своего рода профессионалы, они могут спланировать и реализовать любой проект так, чтобы потом не было мучительно больно. И если у них начнутся проблемы с подрядчиками из-за несвоевременной оплаты – это будет большой шаг назад.
Татьяна Антончик:
– Мы сегодня говорим о двух практиках, которые реализуются в Кировской области в форме инициативного бюджетирования. И в этой связи я хотела бы напомнить, для чего всё это затеяно и на кого это всё ориентировано. Оба проекта предполагают областное софинансирование и нацелены на вовлечение населения в решение вопросов местного значения либо в форме выбора и софинансирования (ППМИ), либо в форме личного участия в бюджетных комиссиях («Народный бюджет»). То есть область предложила муниципальным образованиям две технологии, два механизма, которые позволяют им достигать результата, вступая в диалог с населением.
При этом, повторюсь, и тот, и другой проект направлены на решение вопросов местного значения, это компетенция муниципальных образований. Когда в 2009 году к нам пришли партнёры из Всемирного банка, они прямо сказали, что их цель – внедрить технологии, которые имеют мировую практику, а потом уйти, чтобы эти технологии остались на территории. Я думаю, что когда-нибудь наши муниципальные образования достигнут такого уровня самосознания и профессиональной самодостаточности, что Кировская область на уровне областного бюджета уже не будет инициировать эти проекты, но практики в муниципалитетах останутся. И муниципальные образования за счёт собственных средств, без софинансирования из областного бюджета смогут реализовать эти практики с участием населения.
На первых этапах реализации ППМИ в 2010-11 годах наша муниципальная власть была не готова общаться с населением, ей приходилось ломать себя, чтобы пойти на этот диалог. Сейчас у нас и власть готова разговаривать с населением, и население откликается на эти вопросы, идёт на диалог с властью.
Что касается озвученного здесь примера со строительством детской площадки в Нововятском районе, то, поверьте: вы выбрали не тот формат. Я видела вашу переписку в соцсетях, помню, как вы собирали деньги на проект. Это был личный подвиг участников инициативной группы. Но это не формат ППМИ. Когда мы предлагаем муниципальным образованиям эту технологию, мы всегда поэтапно рассказываем им каждый шаг, потому что только точное соблюдение технологии может гарантировать результат. Но как только муниципалитет совместно с инициативной группой и населением начинает адаптировать проект под себя, всё начинает происходить, как у одной моей знакомой, когда она делает салат. Она берёт разные дорогие рецепты, но на выходе у неё всегда получается одно и то же, потому что она вычёркивает дорогие ингредиенты. Примерно то же самое – то есть адаптация под себя – произошло и в случае с детской площадкой.
Мы четыре года реализуем ППМИ в городах. Кировская область – это первый регион в России, который начал адаптацию ППМИ к городским округам. И переработка формата шла очень тяжело. Проект реализуется на целевую группу и предполагается, что эта целевая группа имеет границы. То есть мы точно знаем, сколько в ней человек. Целевая группа собирается на собрание, и эти люди – сорок человек, пятьдесят, сто или две тысячи, – глядя друг другу в глаза, принимают решение, что каждый из них сдаст по 100 рублей. При этом в некоторых поселениях, где люди хорошо друг друга знают, они применяют коэффициент 0,8 – с учётом тех, кто деньги не сдаст. И на выходе получается сумма, которую они прописывают.
А как происходило у вас? На какую целевую группу рассчитывалась детская площадка? Откуда сумма взялась? Почему в такой агонии собирались деньги? Это не ППМИ, это формат «Золотой рыбки», которую я никогда городу Кирову не прощу, когда люди не только голоса ходили собирали по Филейке в поддержку, но и чуть не с протянутой рукой ходили, мол, помогите ППМИ. Такого позора я больше не переживу.
К вопросу о технической документации. Опять же: откуда угодно была готова услышать жалобу на отсутствие специалистов – но только не из города Кирова. Когда в поселении говорят, что не могли найти сметчика – в это я могу поверить. Потому что в районе единственный архитектор – и то неизвестно когда себя в последний раз самообразовывал. А в Кирове говорить о нехватке кадров стыдно. Другое дело – как организован процесс. В ППМИ предусмотрены три источника софинансирования: муниципалитет, население и спонсоры. И, соответственно, каждый из этих партнёров имеет право оплатить сметную документацию. Заявка может быть отработана, к примеру, УКСом, но заплатит за неё спонсор. Или, если у муниципалитета сейчас нет денег, это может быть вклад населения. То есть причина тут не в нехватке кадров, а в том, что организационно что-то было не решено.
О проверке смет. Когда консультанты говорят: давайте отменим эту проверку, упростим систему, – в этом есть определённое кокетство. Сегодня система устроена так, что смету разрабатывает муниципалитет, но ему предлагается её проверить в областном центре ценообразования; таким образом и муниципальное образование, и областной бюджет подстраховывают себя от потенциальных проколов. Да: проверяют сметы тоже люди и они могут ошибаться. Но какая-то подушка безопасности всё-таки есть.
О техническом контроле. Зачем он нужен? Изначально это было рекомендовано Всемирным банком, чтобы обезопасить глав муниципальных образований, которые редко имеют дипломы по строительной специальности и им в помощь был нужен специалист, который бы за этим смотрел. Но по мере того, как развивался ППМИ, росла и роль строительного контроля. Поэтому если мы исключим этот фактор и будем уповать лишь на то, что глава муниципального образования – в силу совести, честности, порядочности и ещё каких-то звёзд – сам всё сделает качественно и хорошо, то мы вообще уйдём от каких-то объективных факторов к супер-супер-субъективным.
Михаил Шевелёв:
– Мне кажется, что для таких проектов как детская площадка в Нововятске или «Золотая рыбка» на Филейке больше подходит формат «Народного бюджета», так как это проекты общегородского значения и могут в принципе решаться бюджетной комиссией. Собирать деньги с людей на такие проекты действительно трудно, многим непонятно, в итоге получается какое-то волонтёрство, более приемлемое для благотворительных организаций и фондов. И, думаю, нам стоит обсудить возможность сочетания в городах сразу двух проектов инициативного бюджетирования – и ППМИ, и «Народного бюджета», что позволило бы разделить инициативы на общегородские и локальные, где можно посчитать целевую группу. Потому что писать, что 500 тысяч жителей будут пользоваться нашим проектом и являться благополучателями – это по критериям будет немного нечестно.
И второй момент – по техподдержке. Возможен ли какой-либо институт, который бы, помимо проверки готовых смет, занимался технической поддержкой именно на этапе подготовки смет и проектной документации, подстраховывая тем самым участников инициативного бюджетирования, помогая им делать более качественные сметы и проекты?
Александр Луппов:
Составления смет – это действительно одна из самых актуальных проблем, но, мне кажется, избежать хотя бы основных ошибок можно. И начинать надо с того, что всё должно происходить поэтапно. Причём первым делом члены инициативной группы должны составить дефектную ведомость. Для этого им нужно выйти на место, всё померить, написать все объёмы, все материалы и все пожелания, которые бы они хотели увидеть в смете. На практике же такого не происходит. О том, что такое дефектная ведомость, знают процентов пять, не больше. И в этом – первоисточник всей проблемы и причина составления большинства неграмотных смет.
Вопрос по поводу технического надзора, конечно, вечный, – но и его, при желании, можно проконтролировать, например, прописав какие-то основные аспекты в договоре. Тем более что хороший технадзор, как показал наш мониторинг, в Кировской области есть. Я реально видел хорошие отчёты, где специалисты каждый выезд свой фиксировали на фотоаппарат с датой и временем, а после того, как объект сдавался, предоставляли свой технический отчёт, в котором было реально отражено, как они работали, и по которому можно было проверить, что тут не просто подпись поставлена, а надзор действительно осуществлялся. И эти моменты, я считаю, тоже можно как-то прописать или предусмотреть.
Ну, а как проверить техническую грамотность специалистов, которые составляют сметы и осуществляют надзор – этого я сказать не могу. Мы сталкивались с тем, что смета составлена специалистом муниципального образования – но по ней сразу было видно, что человек не имеет никакого представления о стройке…
Татьяна Антончик:
– Хотя эта смета прошла проверку в Центре ценообразования.
Александр Луппов:
– Центр ценообразования объёмов не знает, он проверяет только правильность составления бумаг.
Артур Гребёнкин:
– Данная структура проверяет расценки, чтобы они не были завышены, так как финансирование идёт из бюджетных средств. Качество же локально-сметного расчёта зависит исключительно от специалиста, который долен до мелочи предусмотреть все виды работ на объекте. И здесь, опять же, всё определяется его квалификацией. Но главная головная боль муниципалитетов – это ограниченность бюджетов, из-за которой все стараются всё сделать подешевле. А где вы видели, чтобы смета была составлена на уровне полутора миллионов, а её составителю заплатили бы две тысячи? Вот качества и нет.
Нормальный сметчик, профессионал своего дела, если, допустим, что-то ему приносят, а там какие-то виды работ не предусмотрены – он включает их в смету. Ну, а так как проект от этого становится дороже, то начинаются разговоры, мол, давайте-ка мы этого делать не будем. Так что требование о проверке сметы, на мой взгляд, совершенно правильное.
От квалификации специалистов зависит и качество технадзора. Компании, которые этим занимаются, должны обладать допуском СРО с технической точки зрения. И здесь возникает вопрос о требованиях по этому допуску: если бы они были намного жёстче по определённым критериям и параметрам, то и уровень специалистов был бы намного выше. Ну, и, конечно же, вопрос цены. На технадзор предусмотрено не более 2,14%. Когда проект крупный, это довольно существенная сумма, но если взять ту же детскую площадку, да с учётом того, что муниципалитеты эти 2,14% урезают наполовину, то получается порядка тысячи рублей. А кто за такие деньги десять раз на объект поедет, особенно если вспомнить, какие в нашей области расстояния? Разумеется, этого не будет никогда.
Выход из этой ситуации, и в этом я совершенно согласен с Евгением Суетиным, один – должен быть хозяин.
Татьяна Антончик:
– Тем не менее, следует отметить, что доля ответственного технического контроля увеличивается – и консультанты могут это подтвердить. Точных пропорций я назвать не могу, но всё больше глав муниципальных образований говорят о том, что контроль стал работать лучше. Кроме того, хотелось бы обратить внимание на роль самих жителей в этом процессе. Мы с самого старта ППМИ говорим о том, что представители населения, члены инициативных групп должны входить в комиссию по приёмке объекта. И во многих муниципальных образованиях, если член инициативной группы не подписывает акт приёмки, то даже при наличии строительного контроля считается, что оснований для оплаты нет.
Михаил Шевелёв:
– Да, подпись члена инициативной группы действительно имеет значение, об этом говорят большинство тех, кто занимался контролем. Другое дело, когда инициативная группа была создана для галочки. На собраниях, бывает, нам задают вопрос: почему проект получился плохо. А мы говорим: давайте начнём с начала. Кто члены инициативной группы? Поднимите руку! Тишина. Берём протокол, смотрим. И оказывается, что те, кто громче всех возмущаются – они и есть члены инициативной группы.
По итогам нашей дискуссии нам нужно подготовить резолюцию, предложения из которой потом войдут в общую резолюцию Гражданского форума и будут направлены в органы исполнительной власти и, в том числе – вр.и.о. губернатора. Поэтому я предлагаю поставить на обсуждение два вопроса. Первый – это вопрос о необходимости сохранить и развивать те формы взаимодействия населения и власти, которые сложились в Кировской области в рамках инициативного бюджетирования. У нас в этом плане сегодня действительно есть очень серьёзные достижения, наши муниципальные власти – независимо от того, сколько денег есть у них в бюджете – уже не боятся общаться с народом, сформирована некая прозрачность в деятельности.
И второй – это вопрос развития ППМИ и «Народного бюджета» в качестве взаимодополняющих практик в городских округах.
Евгений Суетин:
– Попробую объяснить, почему «Народный бюджет» не подходит для большого города. Этот проект пришёл к нам в область из Санкт-Петербургского университета, и мы в нём не первые: город Сосновый Бор в Ленинградской области и город Череповец в Вологодской участвуют в нём несколько лет. Суть «Народного бюджета» состоит в том, чтобы дать возможность населению самостоятельно распределить часть бюджетных средств. В 2013 году в пилотном проекте участвовали три муниципальных образования, в 2014-м – 7, в 2016-м – уже 11. Личного участия граждан, в отличие от ППМИ, здесь нет, деньги только бюджетные. Ещё одно немаловажное условие: мы сразу же отстраняем от участия в проекте всех чиновников и всех депутатов.
Как проходит процесс? Сначала мы проводим среди населения рекламную компанию и собираем заявки от всех, кто хочет, что называется, «попилить» бюджет, чтобы реализовать какую-то свою мечту. Потом проходит жеребьёвка, с помощью которой отбираются члены бюджетная комиссия. Почему жеребьёвка? Потому что это самый демократичный способ отбора. Никакой предвзятости, никаких подковёрных игр, всё делается публично, крутится барабан, вытаскивается номерок. Затем каждый, кто вошёл в эту комиссию, вносит по три инициативных предложения: без проекта, без ничего, просто «я хочу». В итоге получается до тридцати проектов.
Люди в комиссию попадают совершенно разные и по образованию, и по возрасту, и по социальному статусу, причём понятия о том, что такое государство и как оно работает, как правило, никто не имеет. Поэтому их требуется обучить. Мы проводим для них специальные лекции по государственному устройству, по бюджетному процессу, по каким-то строительным вопросам и так далее. И в ходе этих занятий проекты дорабатываются, потому что люди начинают понимать, что за эти деньги можно сделать, а что нельзя, что находится в рамках наших полномочий, а что за рамками. Такая вот происходит эволюция.
В итоге остаётся несколько проектов, которые дошли до конца, и мы отправляем их в администрацию на экспертизу. Причём отказать администрация может только по двум причинам: если это уже заложено в бюджет либо в какую-то муниципальную программу, и если это не наши полномочия. Всё. После экспертизы начинается голосование. Идёт оно по принципу Евровидения, то есть голосовать можно за любой проект, кроме своего. И вот здесь всё, чему люди научились за два месяца, реализуется в полной мере. Потому что ты любым способом: хочешь – презентацию делай, хочешь пой, хочешь танцуй, – должен убедить других членов комиссии, что твой проект – самый лучший. И это тоже одна из целей нашего проекта: научить людей договариваться между собой, слышать друг друга.
Ну, а когда голосование прошло и вся сумма распределилась, формируется рабочая группа из работников администрации муниципальноего образования и нескольких представителей бюджетной комиссии (как правило – это авторы победивших проектов), которая уже в рамках бюджетного процесса начинает вести эти проекты до конца. Ведь если человек выносил свою идею, продвинул её, поборол всех – он точно доведёт её до конца и, главное, никому не даст её сломать в ближайшие годы.
Ну, а что касается того, с чего мы начали – почему этот проект реализуется только в городских поселениях, – здесь две причины. Во-первых, это связано с устройством территориальным. Дело в том, что в сельских поселениях такие проект реализовать очень сложно, потому что поселение, как правило, состоит из нескольких деревень, и проблемы одной деревни мало волнуют жителей другой. А бюджет один. С той же проблемой мы столкнулись и в городах. Например, в Омутнинске есть несколько микрорайонов, которые формально входят в город, но живут довольно-таки особнячком, и проблемы большого города их особо не волнуют. А жители города в этих окраинах и вовсе не бывают. Поэтому там пришлось принимать соломоново решение, то есть и тем, и другим досталось по частичке бюджета.
А представьте город Киров. Даже практика ППМИ говорит о том, как трудно такую большую общность поделить, найти единомышленников. Именно по этой причине мы «Народный бюджет» в город – в городские округа, по крайней мере – пускать пока опасаемся. Потому что очень трудно найти такого человека, который сможет убедить весь город, толкнуть такую идею, которая будет интересна всем и довести её до конца. И какой же бюджет должен быть, чтобы это было интересно всем!
А вот в рамках ППМИ у нас в микрорайоне Радужном реализовано уже несколько проектов. Хотя, конечно, тут всё зависит от инициативной группы. В том числе вопрос по сбору денег. Не знаю, у всех ли была такая практика – квитанции по ящикам разносить? Приходит квиточек, с одной стороны рекламка, с другой – обычная квитанция. В итоге денег собрали даже больше, чем надо. Поддержка со стороны населения безусловная, теруправление тоже пытается помогать, то есть часть проблем решается в рамках ППМИ, а часть они в рамках своих полномочий делают, в итоге микрорайон преображается на глазах.
В этом году мы сделали парк. Был у нас лесок, этакий бомжатник, который от бывшего детского садика с 90-х годов остался. Теперь это называется «Мишкин лес», там всё вычищено, сделаны тропинки, скамеечки, фигуры в виде мишек. Отличное место для отдыха: когда тепло, там сотни детей бывают, и никто ничего не ломает, потому что практически каждый принимал участие. Администрация со своей стороны обещала осветить всё это дело, так что теперь ждём, когда там появится освещение. Почему это стало возможным? Потому что это не большой крупный город, а отдельный, территориально обособленный микрорайон.
Михаил Плюснин:
– А из областного бюджета вообще предполагается на 2017 год финансирование ППМИ?
Михаил Шевелёв:
– Мы закончили работу нашей секции, спасибо всем. И теперь начинаются главные вопросы.
Михаил Плюснин:
– Я считаю, что проектов должно быть как можно больше. ППМИ мне безумно нравится именно потому, что он выявляет инициативных граждан. А вот когда инициативы людям начинает навязывать администрация, этого я не одобряю. Администрации города Кирова, на мой взгляд, жители вообще не интересны. Да и в других муниципальных образованиях тоже зачастую бывает, когда чиновники говорят, мол, нам бы надо это сделать, давайте продавливать эту идею. А должны выбирать жители, и это обязательно нужно сохранить. Ну, и конечно, бюджет. Бюджет должен быть, иначе мы убьём очень хорошее дело. У людей, которые выросли вместе с ППМИ, которые по два-три года подряд эти проекты реализуют, появились огромные компетенции – и терять это нам нельзя никак.
Евгений Суетин:
– На мой взгляд, в этом деле важны не только финансовые возможности муниципалитетов, но и желание их руководителей. Потому что если вопрос с возможностями мы ещё как-то можем решить, то с желанием зачастую возникают сложности. Кому нужен электорат, который всё понимает и во всём разбирается? Мы со своей стороны, конечно, стараемся их переубедить – в том плане, что если хотя бы двадцать человек пройдут обучение в проекте «Народный бюджет» от начала до конца, да каждый ещё и другу своему расскажет, что узнал, то это будут сорок человек, которые не станут задавать лишних вопросов, к примеру – почему подрядчик плохой. Потому что сами будут всё это понимать.
Михаил Шевелёв:
– Мы же с того сегодня и начали наш разговор, что у нас появился пласт людей, авторитетных в бюджетном процессе, в муниципальном управлении и даже элементарно в понимании того, сколько стоит дорога. Потому что когда мы первые собрания проводили, люди в принципе не могли соотнести свой кошелёк и новую дорогу. А сейчас, приходя на собрание, они очень чётко себе всё представляют и уже говорят: нет, это в рамках ППМИ мы позволить себе не можем, потому что там всего лишь полтора миллиона. То есть начинают грамотно рассуждать и правильно понимать.