Главная » Товар-Деньги-Товар » Торг уместен

Торг уместен

 

Проблемы правового регулирования и перспективы развития торгов

Как известно, неотъемлемым элементом классической «триады» правомочий собственника является правомочие распоряжаться принадлежащим ему имуществом.

Распоряжение имуществом, находящимся в государственной или муниципальной собственности, преследует ряд целей: это эффективное использование такого имущества, обеспечиваемое поступлениями денежных средств в бюджеты различного уровня; создание конкурентной среды и стимулирование участия физических и юридических лиц в приобретении имущества; обеспечение открытости и прозрачности процедуры. Достижение указанных целей призвана обеспечить процедура торгов, которая широко используется в различных сферах хозяйственной жизни.

Положение пункта 2 статьи 209 Гражданского кодекса РФ позволяет вывести различные формы распоряжения имуществом: отчуждение в собственность другим лицам; передача прав владения, пользования и распоряжения имуществом, различные формы обременения и так далее. Каждая из форм распоряжения подразумевает специфику осуществления соответствующей процедуры торгов.

1. Анализ правовой природы положений статьи 17.1 закона «О защите конкуренции» и приказа ФАС России №67 от 10 февраля 2010 года.

Порядок заключения договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, регламентирован статьёй 17.1 Федерального закона №135-ФЗ «О защите конкуренции» от 26 июля 2006 года (далее – закон «О защите конкуренции»). Введение указанной статьи с 1 июля 2008 года закрепило на федеральном уровне обязательность процедуры проведения торгов при передаче имущества, что исключило тем самым передачу государственного и муниципального имущества целевым образом.

Следует отметить, что подход законодателя не был на тот период принципиально новым. Позиция о необходимости проведения торгов была изложена ранее в постановлении правительства РФ №685 «О мерах по обеспечению поступления в федеральный бюджет доходов от использования федерального имущества» от 30 июня 1998 года (в редакции от 23 марта 2006 года).

Несмотря на значимость законодательного закрепления, в науке существует мнение о нецелесообразности включения статьи 17.1 в содержание закона «О защите конкуренции», поскольку указанный нормативный правовой акт имеет другой предмет правового регулирования. Как считает С.А. Карлов, вопросы распоряжения имуществом, должны отражаться в специальных нормативных правовых актах, регулирующих имущественные отношения в этой сфере. В подтверждение указанной позиции учёный проводит аналогию правового регулирования предоставления земельных участков, приватизации государственного и муниципального имущества [1].

Анализируя положения статьи 17.1 закона «О защите конкуренции», Я.В. Кулик приходит к выводу о том, что существо ст.17.1 закона «О защите конкуренции», её направленность заключается в обеспечении доступа хозяйствующих субъектов к такому ограниченному ресурсу как государственное и муниципальное имущество, что в целом отвечает целям антимонопольного регулирования, предусмотренным ст.1 закона «О защите конкуренции» [2].

Тем не менее, следует отметить специфику нормы ст.17.1 закона «О защите конкуренции», которая по своему характеру является регулятивной, обязывающей (а не запрещающей) нормой, адресованной органам публичной власти.

Как указывает Е.В. Середина, обоснованием включения норм, регламентирующих порядок распоряжения публичным имуществом, в состав антимонопольного, а не гражданского законодательства является стремление законодателя сохранить равные условия осуществления деятельности хозяйствующими субъектами на товарных рынках. Кроме того, автор отмечает, что круг субъектов, которым адресованы положения ст.17.1 закона «О защите конкуренции» (органы публичной власти), не соответствует всему кругу участников отношений, регулируемых законом «О защите конкуренции» [3]. Таким образом, возникает ситуация, при которой статья 17.1 Федерального закона «О защите конкуренции» как бы «выпадает» из общего содержания закона.

Ещё большей критике подвергся приказ ФАС России №67 от 10 февраля 2010 года «О порядке проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, и перечне видов имущества, в отношении которого заключение указанных договоров может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса» (далее – приказ ФАС №67).

С.А. Карлов отмечает, что некоторые положения приказа ФАС №67 очевидно имеют гражданско-правовой характер. О гражданско-правовом характере положений, регламентирующих порядок заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества, говорит и Е.В. Середина. Между тем, по мнению С.А. Карлова, ограничения в действиях органов власти по распоряжению имуществом могут устанавливаться только на законодательном уровне, в силу чего С.А. Карлов называет установление порядка проведения торгов приказом ФАС России не иначе как юридической «ошибкой». К данному выводу автор приходит, руководствуясь тем, что схожие отношения по осуществлению закупок для государственных и муниципальных нужд регулируются федеральным законом.

Указанный аргумент нельзя принять в качестве неоспоримого, поскольку многие процедуры проведения торгов в отношении публичного имущества регулируются именно подзаконными нормативными актами. C указанной особенностью антимонопольного регулирования связано существование иных проблем, возникающих в правоприменительной практике.

2. Проблемы правового регулирования в сфере распоряжения публичным имуществом

Проблемные вопросы правового регулирования в сфере распоряжения публичным имуществом рассмотрим на примере продажи государственного (муниципального) имущества, а также реализации арестованного имущества, которые предусматривают публичный порядок отчуждения имущества.

Порядок проведения аукциона при продаже государственного или муниципального имущества регламентируется Положением об организации продажи государственного или муниципального имущества на аукционе, утверждённым постановлением правительства РФ №585 от 12 августа 2002 года (далее – Положение). Указанный правовой акт принят во исполнение части 16 статьи 18 Федерального закона №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21 декабря 2001 года (далее – закон № 178-ФЗ), которая с момента утверждения указанного Положения претерпевала некоторые изменения. Возникшая несогласованность норм, например, усматривается в части установления срока, в течение которого продавец обязан осуществить процедуру рассмотрения заявок и документов претендентов в целях признания их участниками аукциона (ч.4 ст.18 закона №178-ФЗ и п.7 Положения).

Отсутствие правовой определённости закономерно вызывает вопросы у правоприменителей, в особенности – у органов местного самоуправления, являющихся организаторами торгов по продаже муниципального имущества.

Имеют место случаи отсутствия надлежащего урегулирования процедуры торгов в определённых сферах. Так, например, порядок реализации арестованного имущества определён Методическими рекомендациями по вопросам организации продажи имущества, арестованного во исполнение судебных решений или актов органов, которым предоставлено право принимать решения об обращении взыскания на имущество, утверждёнными Росимуществом 11 апреля 2014 года.

Указанный документ не прошёл государственную регистрацию, в силу чего нельзя говорить о его нормативном, обязательном характере. Кроме того, данные методические рекомендации не содержат требования к заявкам потенциальных участников торгов, к порядку подачи таких заявок. Фактически это означает отсутствие какого-либо механизма, сдерживающего организатора торгов от злоупотреблений, связанных с установлением необоснованных требований к участникам торгов. В силу изложенного, на практике давно существует необходимость в принятии нормативного правового акта, устанавливающего исчерпывающий перечень требований, предоставляемых к заявкам на участие в торгах, а также к самим потенциальным участникам торгов.

3. Единому нормативному правовому акту быть?

Как уже говорилось ранее, правовое регулирование порядка предоставления различного государственного и муниципального имущества характеризуется своей разрозненностью. Данное явление объясняется ещё и тем, что нормы, регламентирующие проведение торгов в той или иной сфере носят смешанный характер и, в свою очередь, отражают специфику распоряжения тем или иным имуществом.

Решение проблем, изложенных в предыдущем разделе статьи, могло бы быть найдено. Настаивая на единой природе, цели и организационных основах проведения торгов, С.А. Карлов предлагает разработку и принятие единого нормативного правового акта (федерального закона), которое учитывало бы единые антимонопольные требования к торгам независимо от сферы их проведения.

Следует отметить, что в настоящее время в качестве общих норм можно указать лишь положения статей 447-449.1 ГК РФ, а также общие требования статьи 17 закона «О защите конкуренции».

Предлагаемые С.А. Карловым преобразования нельзя оценить однозначно. С одной стороны, унифицирование процедуры торгов, несомненно, способствует формированию у потенциальных участников чёткого понимания требований, которые к ним предъявляются, усвоения организационных основ проведения торгов. Предполагаем, что наличие такого единого акта упростило бы деятельность и правоприменительных органов.

Тем не менее, сложно предугадать эффективность принятия унифицированного акта при наличии столь разрозненного правового регулирования. Представляется сложным, например, привести в единую схему процедуру приведения торгов на право заключения договора аренды или на право заключения концессионного соглашения, которые в принципе преследуют различные цели. Тот же порядок заключения договора аренды в части требований к участникам торгов имеет свою специфику в зависимости от вида имущества (например, аренда нежилого помещения, аренда земельного участка).

На наш взгляд, принятие единого нормативного акта, регулирующего процедуру проведения торгов, возможно только в сопровождении с системными преобразованиями отраслевого законодательства. Представляется, что С.А. Карловым был недостаточно исследован вопрос теоретико-правового обоснования для внесения таких предложений.

Кроме того, если представлять такой единый нормативный акт как документ, в который инкорпорированы ранее принятые нормы из различных отраслей права без их изменения по существу или без приведения единой для всех процедур торгов формы, то возникает вопрос о целесообразности принятия такого акта, который в сущности не будет являться унифицирующим.

Предложение о создании единой системы торгов для государства выдвинуто Министерством экономического развития [4]. Общие принципы и универсальную процедуру торгов призван установить новый закон. Подготовленная к настоящему времени только концепция проекта закона о торгах активно обсуждается с другими органами исполнительной власти, экспертами и бизнесом, создана межведомственная рабочая группа.

Предполагается, что новый закон будет предусматривать поэтапный перевод всех торгов, начиная с федеральных, в электронный вид, устраняя тем самым злоупотребления, допускаемые в рамках проводимых так называемых «молоточных» аукционов. Базой для единой системы информации о торгах станет известный сайт www.torgi.gov.ru с интегрированными в него электронными площадками, исчерпывающий перечень которых установит ведомство.

Безусловно, широкое внедрение электронной формы проведения торгов, размещение информации о торгах на официальном сайте способствует расширению круга потенциальных участников, обеспечивает прозрачность процедуры, но указанные нововведения требуют не только законодательных, но и технических преобразований, в том числе связанных с развитием сайта www.torgi.gov.ru, ресурс которого не отличается своей функциональностью.

Вопрос совершенствования законодательства Российской Федерации в части установления единого порядка организации и проведения торгов не оставлен без внимания Федеральной антимонопольной службой. В рамках рабочей группы ею также разработаны некоторые концептуальные положения, которые помогут в определении направления развития действующего законодательства.

Так, в настоящее время сформирована позиция о необходимости разработки единой процедурной части, которая может найти свое отражение в законе «О защите конкуренции», не требуя принятие отдельного федерального закона. Представляется, что нормы, регламентирующие общий порядок проведения торгов, могут закрепить на законодательном уровне следующие положения:

– размещение информации о торгах на официальном сайте (www.torgi.gov.ru);

– электронная форма проведения торгов;

– единые требования к заявке и участнику торгов;

– закрытый перечень оснований недопуска к участию в торгах;

– порядок определения победителя торгов;

– последствия признания торгов несостоявшимися;

– единый перечень электронных площадок и требования к ним.

Специальные нормы, устанавливающие специфику процедуры проведения торгов в различных сферах хозяйственной жизни, в рамках указанной концепции должны найти своё отражение в отраслевом законодательстве и регулировать следующие вопросы:

– обязательность и форма проведения торгов (аукцион или конкурс);

– дополнительные требования к участникам торгов (например, наличие лицензии, разрешения на определенный вид деятельности);

– требования к договору, заключаемому по итогам проведения торгов, и его существенным условиям;

– перечень случаев, когда передача соответствующих прав возможна без проведения торгов.

Принятие единого нормативного правового акта (федерального закона) или установление единой процедурной части, которые учитывали бы единые антимонопольные требования к торгам, безусловно, имело бы большой положительный эффект для всех участников правоотношений. Тем не менее, возможность реализации, техническая сторона вопроса остается открытой. Отвечая на вопрос о необходимости принятия акта, действия законодателя должны оцениваться с точки зрения рациональности и практической оправданности в зависимости от того, каким мы представляем себе будущий закон.

 

[1] Карлов С. А. Административно-правовые методы антимонопольного регулирования в России : дисс. … канд. юрид. наук : 12.00.14 / Карлов Сергей Анатольевич. – Москва, 2012. С. 71.

[2] Научно-практический комментарий к Федеральному закону «О защите конкуренции» / Отв. ред. И.Ю. Артемьев; МГИМО (У), МИД России, ФАС России. – М.: Статут, 2015. С. 298.

[3] Алешин, Д. А. Конкурентное право России: учебник / Д.А. Алешин, И.Ю. Артемьев, Е.Ю. Борзилло и др. ; Отв. Ред. И.Ю. Артемьев, А.Г. Сушкевич ; Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». – М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2012.

[4] Электронное периодическое издание «Ведомости»: Единую систему торгов для государства предлагает Минэкономразвития [Электронный ресурс]. URL: https://www.vedomosti.ru/economics/articles/2016/07/21/650012-sistemu-torgov-gosudarstva

Анна Сергеевна Юрьева – ведущий специалист-эксперт отдела контроля органов власти управления ФАС по Кировской области

 

Плюсануть
Поделиться
Запинить