Вопросы финансового обеспечения деятельности автономных учреждений
С принятием Федеральных законов от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее - Закон N 174-ФЗ) и N 175-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях», а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений" (далее - Закон N 175-ФЗ) законодательно определено возникновение нового типа государственного (муниципального) учреждения - автономного.
По мнению авторов законопроектов (в Государственную Думу они внесены депутатами Государственной Думы М.Л. Шаккумом, А.А. Тягуновым, А.К. Исаевым, Ф.И. Гайнуллиной, В.Д. Горюновым и Н.И. Булаевым), введение нового типа государственного (муниципального) учреждения - автономного - в секторе социальных услуг будет способствовать дальнейшему развитию отраслей науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта.
Как отмечалось в пояснительной записке к проекту Закона об автономных учреждениях, предполагается, что они будут действовать наряду с государственными и муниципальными учреждениями. Однако в отличие от последних будут обладать большей свободой в отношении переданного им имущества и в реализации поставленных перед ними целей, закрепленных в уставе.
Закон об автономных учреждениях разрабатывался в соответствии с принципами реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации, во исполнение распоряжения Правительства РФ от 21 ноября 2003 г. N 1688-р1, предусматривающего, в частности, преобразование бюджетных учреждений в различные организационно-правовые формы. Суть такого преобразования состоит в снятии с государства обязанности гарантированного финансирования таких организаций на основе сметы доходов и расходов и ответственности государства по их обязательствам2.
Благодаря реформированию социальной сферы государство освобождается от чрезмерной нагрузки в области социальных обязательств и стремится повысить качество государственных услуг. Сферу деятельности учреждений нового типа следует рассматривать как конкурентную среду, но, чтобы ее создать, необходимо дистанцироваться от государства, которое способно применять средства давления на конкурентов бюджетных учреждений.
Процессы "отмежевания" от государства в настоящее время идут в Англии, Австралии, Новой Зеландии, Канаде, где автономные учреждения (полуавтономные некоммерческие организации) выполняют функции оператора между государственными органами и частным сектором3.
Целью настоящей статьи является анализ одной их особенностей деятельности автономных учреждений - финансирования за счет средств государственного и муниципальных бюджетов.
Итак, в соответствии со статьей 2 Закона N 174-ФЗ автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом
Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами.
Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственность по обязательствам автономного учреждения.
Автономное учреждение не отвечает по обязательствам собственника имущества автономного учреждения.
Доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом.
Собственник имущества автономного учреждения не имеет права на получение доходов от осуществления автономным учреждением деятельности и использования закрепленного за автономным учреждением имущества.
Основной деятельностью автономного учреждения признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых автономное учреждение создано.
Учредитель формирует и утверждает государственное (муниципальное) задание для автономного учреждения в соответствии с видами деятельности, отнесенными его уставом к основным
Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания осуществляется с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за учреждением учредителем или приобретенных учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки, с учетом мероприятий, направленных на развитие автономных учреждений, перечень которых определяется учредителем.
Финансовое обеспечение указанной деятельности осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и иных не запрещенных федеральными законами источников.
Кроме указанного государственного (муниципального) задания автономное учреждение по своему усмотрению вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях в порядке, установленном федеральными законами.
В связи с этим необходимо развенчать основной миф, препятствующий активному созданию автономных учреждений: до сих пор многие учреждения уверены в том, что перевод их в статус автономных лишит их бюджетного финансирования, заставит зарабатывать деньги самостоятельно на оказание социально значимых услуг. Анализ Закона, приведенный выше, свидетельствует о том, что это не так.
Фактически процесс разработки и утверждения задания предусматривает надлежащую оценку потребностей для выполнения этого задания. Автономное учреждение обязано учредителю ровно в той мере, в которой учредитель субсидировал выданное им задание.
Это должно снять часть вопросов тотального недофинансирования социальной сферы со стороны учреждений. Вопрос выглядит фактически таким образом: единица услуги оказанной учреждением реально стоит столько-то, то есть учреждение имеет возможность на выделенные средства оказать такое-то количество услуг. Эти услуги
оказываются получателями (гражданами и юридическими лицами) бесплатно, поскольку они профинансированы государством.
Все, что учреждение зарабатывает дополнительно, поступает в распоряжение учреждения. Это безусловный плюс для учреждения, поскольку финансовые ресурсы не поступают в бюджет и не «растворяются» там, а остаются в учреждении. Но здесь необходимо развенчать другой миф. Существующий уже со стороны учредителей: самостоятельное распоряжение учреждением своими доходами не означает бесконтрольность и бесполезность таких доходов, поскольку закон ограничил учреждение в направлениях расходования средств – они должны быть направлены на достижение целей, ради которых создано учреждение, а контроль их расходования определяет наблюдательный совет.
Пожалуй, самым привлекательным фактором, определяющим создание сегодня автономных учреждений является исключение этого вида учреждений из состава субъектов, оказанных применять Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
Это обстоятельство вызывает желание у учредителя профинансировать автономное учреждение под видом выполнения задания или иного финансового обеспечения АУ для ухода от Закона о размещении заказов при удовлетворении государственных и муниципальных нужд.
Однако такое финансирование входит в противоречие с требованиями Федерального закона «О защите конкуренции».
Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ (далее – БК РФ) государственные (муниципальные) услуги (работы) - услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами.
В ст. 38 БК РФ установлен принцип адресности бюджетных средств, означающий, что бюджетные ассигнования доводятся до конкретных получателей бюджетных средств.
В соответствии со ст. 69 Бюджетного кодекса РФ к бюджетным ассигнованиям относятся ассигнования на: оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), в том числе ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд.
В соответствии со ст. 69.1 БК РФ бюджетными ассигнованиями на оказание государственных (муниципальных) услуг являются в том числе ассигнования на предоставление субсидий автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат по оказанию ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам.
Согласно п. 1 ст. 69.2 Бюджетного кодекса РФ государственное (муниципальное) задание должно содержать определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг, также порядок оказания соответствующих услуг и предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством Российской Федерации предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядок установления указанных цен (тарифов).
В соответствии с п. 3 ст. 4 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания осуществляется с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов
на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки. Финансовое обеспечение мероприятий, направленных на развитие автономных учреждений, перечень которых определяется органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, осуществляется за счет субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации.
В соответствии с ч. 2 ст. 3 Закона о размещении заказов под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков. Под нуждами муниципальных бюджетных учреждений понимаются обеспечиваемые муниципальными бюджетными учреждениями (независимо от источников финансового обеспечения) потребности в товарах, работах, услугах данных бюджетных учреждений.
В соответствии с ч. 2 ст. 1 Закона о размещении заказов настоящий Федеральный закон применяется в случаях размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд и нужд бюджетных учреждений, за исключением случаев, если такие услуги оказываются международными финансовыми организациями, созданными в соответствии с международными договорами, участником которых является Российская Федерация, а также международными финансовыми организациями, с которыми Российская Федерация заключила международные договоры.
Из анализа приведенных норм в совокупности следует, что автономное учреждение может быть создано для выполнения работ и оказания муниципальных услуг юридическим физическим лицам. При этом указанные работы (услуги) являются полномочиями органов местного самоуправления. Создание автономного учреждения для выполнения работ (оказания услуг) для муниципального образования Федеральным законом «Об автономных учреждениях» не предусмотрено. Указанные работы (услуги) являются муниципальной нуждой и финансирование из выполнения осуществляется в порядке, предусмотренном Федеральным законом о размещении заказов. Выделение субсидий на эти цели муниципальному автономному учреждению ни Федеральным законом № 174-ФЗ, ни Бюджетным кодексом РФ не предусмотрено.
В соответствии с ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора.
Действия учредителя, выражающиеся в незаконном наделении хозяйствующего субъекта – автономного учреждения функциями органа власти путем предоставления субсидии, позволяющей АУ осуществлять расходование средств из бюджета на товары, работы, услуги, необходимые для выполнения государственной (муниципальной) нужды без соблюдения процедур, предусмотренных Федеральным законом от 21.07.2005 г. №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», являются нарушениями части 3статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Именно к таким выводам пришла комиссия Кировского УФАС в деле № 56/03-11, возбужденному в отношении Администрации города Кирова по фактам выделения
субсидии МАУ «Центр повышения квалификации работников образования» г. Кирова в сумме 6 500 000 рублей на работы по развитию и совершенствованию единого информационного пространства муниципальной системы образования города Кирова путем дополнения программного комплекса «Единый портал муниципального управления «Мой город» функциональным модулем управления Единого информационно-образовательного интернет-портала города Кирова»», поскольку они проводятся именно в целях обеспечения управленческой деятельности органов местного самоуправления муниципального образования «Город Киров», то есть для муниципальных нужд, а не нужд автономного учреждения.
Решением Арбитражного суда Кировской области Администрации города отказано в признании незаконным решения Кировского УФАС (дело № А28-17/2012). В момент написания настоящей статьи решение не вступило в законную силу и обжалуется в апелляционной инстанции.
Вместе с тем, необходимо отметить, что судебная практика уже имеет опыт аналогичных дел, и кировский пример не является новаторством.
Для примера следует привести дело № А50-39334/2009, А50-42397/2009, А50-40621/2009. В Постановлении ФАС Уральского округа от 22.11.2010 года № Ф09-9500/10-С1 по указанному делу указано: суды установили, что в данном случае размещение муниципального задания, относящегося к вопросам местного значения городского округа (подготовительно-организационные мероприятия по разработке проекта Генерального плана города Перми, разработка проекта и подготовка его к публичным слушаниям, а также подготовка проекта Плана реализации Генерального плана города Перми), осуществлено без проведения торгов. При этом схема, в рамках реализации которой с целью, в частности, разработки проекта генерального плана г. Перми, создается учреждение «Бюро городских проектов», учредителем которого от имени администрации г. Перми является архитектурно-планировочное управление, противоречит смыслу Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», Закона о размещении заказов, фактически направлена на уклонение от исполнения требований действующего законодательства о размещении заказов.
Кроме того, судами сделан вывод о том, что внешне эти действия носят законный характер, то есть не нарушают формальных требований права. Однако, согласно ч. 1 ст. 10 Гражданского кодекса Российской Федерации не допускаются действия граждан и юридических лиц, осуществляемые исключительно с намерением причинить вред другому лицу, а также злоупотребление правом в иных формах. Не допускается использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции.
Определениями Высшего Арбитражного суда РФ в передаче данного дела в Президиум ВАС РФ для пересмотра в порядке надзора отказано.
Таким образом, при решении вопроса о финансировании автономного учреждения важным является определение целей такого финансирования. Согласно законодательству учредитель обязан профинансировать в полном объеме оказание услуг автономным учреждением, которые оказываются неопределенному кругу граждан и юридических лиц. При этом закон запрещает использовать АУ в качестве «ширмы» для удовлетворения нужд государства или муниципалитета, позволяющей не применять Закон о размещении заказов.