Закрепляй и властвуй

Закрепление объектов жилищно-коммунального хозяйства на праве хозяйственного ведения за унитарными предприятиями: новое направление в правоприменительной практике.

Из анализа положений Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года (далее – Закон №131-ФЗ) следует, что организация в границах муниципального образования электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения является вопросом местного значения. Выступая гарантом в указанной сфере, муниципальное образование призвано обеспечить бесперебойность оказания жилищно-коммунальных услуг для населения, осуществляя ряд мероприятий, к числу которых относится также предоставление имущества жилищно-коммунального назначения в пользование ресурсоснабжающим организациям.

Именно поэтому вопрос законности распоряжения объектами жилищно-коммунального хозяйства, находящимися в государственной или муниципальной собственности, остаётся актуальным и наиболее обсуждаемым в настоящее время.

Решение этого вопроса в муниципальных образованиях на территории Кировской области осуществлялось по-разному, в том числе и путём передачи объектов ЖКХ созданным муниципалитетами унитарным предприятиям на праве хозяйственного ведения.

О позиции ФАС России

До недавнего времени антимонопольные органы при осуществлении контрольной деятельности по указанному вопросу руководствовались позицией центрального аппарата, изложенной в письме ФАС России №АД/53812/15 от 5 октября 2015 года.

С момента официального опубликования (8 мая 2013 года) Федерального закона №103-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 7 мая 2013 года передача прав владения и (или) пользования объектами теплоснабжения, централизованными системами горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельными объектами таких систем, находящимися в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с учётом требований, установленных статьёй 41.1 Федерального закона №416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» от 7 декабря 2011 года и статьёй 28.1 Федерального закона №190-ФЗ «О теплоснабжении» от 27 июля 2010 года. В соответствии с указанными положениями законодательства о теплоснабжении и водоснабжении передача прав в отношении объектов теплоснабжения, централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельных объектов таких систем, находящихся в государственной или муниципальной собственности, может осуществляться исключительно на основании договоров аренды или концессионных соглашений.

При этом, если при передаче прав владения и пользования объектами теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения с момента введения их в эксплуатацию прошло менее чем пять лет, в отношении таких объектов может быть заключён договор аренды, во всех других случаях – только концессионное соглашение.

Порядок заключения как договора аренды, так и концессионного соглашения подразумевает под собой проведение конкурсных процедур с целью выявления наибольшего круга хозяйствующих субъектов, желающих получить доступ к рынку оказания соответствующих коммунальных услуг.

Позиция ФАС России сводилась к тому, что действующее законодательство не предусматривает закрепление систем и (или) объектов тепло-, водоснабжения за унитарными предприятиями на праве хозяйственного ведения.

Действия по передаче прав на объекты теплоснабжения, централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения путем закрепления указанных объектов, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за государственными или муниципальными предприятиями рассматривались на предмет нарушения статьи 15 Федерального закона №135-ФЗ «О защите конкуренции» от 26 июля 2006 года (далее – Закон о защите конкуренции), поскольку непроведение торгов приво­дит к ограничению равного доступа хозяйствующих субъектов к публичной процедуре по передаче муниципального имущества в пользование для оказания в дальнейшем коммунальных услуг.

Следует отметить, что указанная позиция до некоторых пор поддерживалась и судебной практикой (см. дела №А13-9749/2016, №А05-1617/2016, №А45-4339/2016, №А63-7188/2016, №А46-492/2016).

О количестве нарушений, выявленных Кировским УФАС России

Руководствуясь вышеизложенной позицией центрального аппарата, Кировским УФАС России в 2016 году было выдано 4 предупреждения органам местного самоуправления о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, путём принятия мер по возврату в казну муниципального образования муниципального имущества, переданного в нарушение законодательства о теплоснабжении и водоснабжении. Три предупреждения были исполнены в установленный срок.

Мнение Кировского УФАС России по результатам рассмотрения обращений, а также в рамках проводимых семинаров было известно органам местного самоуправления, что в целом привело к сокращению числа описываемых нарушений в 2017 году. Так, за текущий период 2017 года Кировским УФАС России было выдано одно предупреждение о прекращении действий по передаче объектов коммунального назначения на праве хозяйственного ведения унитарному предприятию.

Кроме того, в связи с неисполненным в 2016 году предупреждением, в 2017 году было возбуждено одно дело о нарушении антимонопольного законодательства.

Позиция Верховного суда РФ по указанному вопросу

31 июля 2017 года Верховным Судом РФ по делу №А24-1728/2016 было вынесено определение, которое можно назвать практикообразующим в части содержащихся в нём выводов.

Суд установил, что закрепление имущества собственника на праве хозяйственного ведения за унитарным предприятием предусмотрено законодательством и не может быть признано противоречащим закону, в частности, с позиции статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В качестве правового обоснования суд привёл положения статьи 209 Гражданского кодекса РФ, наделяющие собственника правомочием по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать своё имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом. Действуя на основании статей 215 и 216 ГК РФ, собственник правомочен закрепить имущество, находящееся в муниципальной собственности, за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с настоящим Кодексом (статьи 294, 296 ГК РФ).

Суд пришёл к выводу, что статья 28.1 Закона о теплоснабжении, устанавливая особые требования к передаче прав владения и (или) пользования объектами теплоснабжения, не затрагивает правомочий собственника по распоряжению принадлежащим ему имуществом, и не исключает возможности по передаче собственником имущества на праве хозяйственного ведения и оперативного управления в порядке, предусмотренным Гражданским кодексом РФ.

В соответствии с ч.4 ст.51 Закона №131-ФЗ муниципальные образования могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Таким образом, приходя к утверждению, что закрепление объектов ЖКХ на праве хозяйственного ведения за унитарными предприятиями является предусмотренным действующим законодательством правом собственника, Верховный Суд РФ отдаёт приоритет положениям Гражданского кодекса РФ. Действие положений об особенностях порядка распоряжения объектами теплоснабжения и водоснабжения в рассматриваемом случае не влечёт за собой введение запрета на передачу и закрепление имущества на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями.

Руководствуясь вышеизложенным, суд указал, что действия по закреплению государственного или муниципального имущества за хозяйствующими субъектами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления не могут быть оценены как предоставление государственной или муниципальной преференции в понимании статьи 19 Закона о защите конкуренции.

Следует отметить, что с принятием указанного судебного акта ФАС России направило в адрес территориальных органов официальную позицию о том, что сами по себе действия, связанные с передачей прав владения и (или) пользования объектами теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, находящимися в государственной или муниципальной собственности, в хозяйственное ведение или оперативное управление, не могут свидетельствовать о признаках нарушения статей 15, 16 Закона о защите конкуренции. Указанной позицией теперь должны руководствоваться в своей деятельности антимонопольные органы.

Ранее упоминалось о большом значении указанного судебного акта Верховного Суда РФ для складывающейся правоприменительной практики, но куда сложнее переоценить его роль для непосредственных участников правоотношений – органов местного самоуправления и органов государственной власти.

На практике решение вопроса о передаче объектов ЖКХ, находящихся в муниципальной собственности, в обслуживание ресурсоснабжающим организациям сопровождается рядом проблем, решение которых теперь стало возможным.

Значительная часть объектов коммунального назначения, расположенных на территории Кировской области, требует мероприятий по реконструкции и имеет достаточно большой срок эксплуатации, что в силу положений законодательства о теплоснабжении и водоснабжении требует проведения конкурсных процедур на право заключения концессионного соглашения в отношении таких объектов. При принятии решения о передаче имущества по концессионному соглашению органы местного самоуправления сталкивались (прежде всего, до 1 января 2017 года) с необходимостью осуществления мероприятий по государственной регистрации права собственности на объекты коммунального назначения, которые не имели достаточного бюджетного финансирования.

Кроме того, в некоторых муниципальных образованиях (особенно – в сельских поселениях) мы вынуждены говорить об отсутствии организаций, осуществляющих деятельность на рынке оказания услуг по теплоснабжению, водоснабжению и водоотведению. В таких условиях проведение конкурсной процедуры не приводит к выявлению круга хозяйствующих субъектов и заключению договора во исполнение положений действующего законодательства.

Признание Верховным Судом РФ легитимной передачи объектов ЖКХ в хозяйственное ведение унитарным предприятиям обеспечивает интересы органов местного самоуправления в организации тепло-, водоснабжения, водоотведения на территории муниципальных образований, позволяя с привлечением наименьшего количества финансовых и административных ресурсов передать объекты коммунального назначения унитарным предприятиям в целях обслуживания объектов и бесперебойного оказания коммунальных услуг населению.

Юрьева Анна Сергеевна – ведущий специалист-эксперт отдела контроля органов власти управления ФАС по Кировской области