Конкуренция как осознанная необходимость
За импровизированным круглым столом в актовом зале Второго арбитражного апелляционного суда, – дабы обменятся мнениями по актуальным вопросам административной и судебной практики в сфере противодействия недобросовестной конкуренции, – публика собралась действительно солидная. Помимо собственно виновников торжества: главы кировского управления Федеральной антимонопольной службы (УФАС) Артёма Молчанова и председателя Второго апелляционного арбитражного суда (ВААС) Владимира Устюжанинова, – тут были и зампред правительства области Алексей Кузнецов, и экс-губернатор, а ныне директор Волго-Вятского института МГЮА Николай Шаклеин, и руководитель регионального управления Роспотребнадзора Елизавета Белоусова, не говоря уже о множестве менее именитых представителей надзорных, контрольных и правоприменительных ведомств из Кировской области и (в том числе – по видеоконференцсвязи) сопредельных регионов – ну, и, естественно, о заинтересованной предпринимательской и студенческой общественности в самом широком, что называется, ассортименте.
Стандарты действия
Конкурентных споров по поводу выбора места проведения конференции при этом, к слову, не возникло: нынешний круглый стол, как отметил Артём Молчанов, стал уже четвёртым совместным мероприятием УФАС и ВААС. Не обошёл вниманием цифру «4» и Владимир Устюжанинов, напомнивший, что, по данным судебной статистики, антимонопольные споры в апелляционной инстанции рассматриваются в четыре раз чаще, нежели прочие категории дел.
«Как правило, большинство дел с участием антимонопольных органов – это споры, которые вытекают из публичных правоотношений. В этих делах действующие субъекты оспаривают решения о привлечении их к административной ответственности либо нормативные акты об установлении в их деятельности тех или иных нарушений антимонопольного законодательства, – уточнил Владимир Анатольевич. – По итогам 2014 года количество таких споров несколько уменьшилось – с 200 до 180, хотя ранее – противу этого десятипроцентного снижения – тенденция наблюдалась обратная. В общем числе споров, рассмотренных апелляционным судом, доля антимонопольных дел также снизилась – до 9%, в то время как, например, в 2012 году этих процентов было 15. Очевидно, причина кроется в том, что с 2009 по 2013 годы происходило активное реформирование антимонопольного законодательства. При этом – с принятием второго и третьего пакета антимонопольных законов – именно за счёт судебной практики ответы на многие прежде спорные вопросы правоприменительного характера теперь найдены».
Далее Владимир Устюжанинов ещё раз напомнил, что правом на апелляционное обжалование стороны антимонопольных споров пользуются в четыре раза чаще, чем фигуранты других арбитражных дел. «Даже статистика напрямую указывает, что споры по линии УФАС очень острые, – подчеркнул он. – Так, в прошлом году по антимонопольным спорам обжаловалось 52% решений, принятых судами первой инстанции, тогда как общий показатель обжалований не превышает 13%. При этом, как свидетельствуют результаты апелляционного пересмотра, большинство споров разрешается в пользу антимонопольных органов, а доля выигранных УФАС дел с 60% в 2013 году в 2014-м достигла 75%. И мы с удовлетворением отмечаем, что качество подготовки и проработки дел антимонопольным органом возросло и возросло очень существенно».
Too big to fall
«Прежде на площадке ВААС мы уже говорили на разные актуальные темы – от государственных закупок до проблем, связанных с естественными монополиями. В сегодняшних же условиях нешуточного накала экономической борьбы наиболее остро, пожалуй, стоит вопрос недобросовестной конкуренции. Этот топик выходит на первый план, так как всё большее количество заявлений, дел, которые сейчас рассматривают антимонопольные органы, как раз касаются взаимоотношений конкурирующих хозяйствующих субъектов на том или ином рынке и (или) создания для них верных или неверных правил игры», – определил основное русло беседы Артём Молчанов. И, – попутно напомнив о незавидной ситуации в плане развития конкуренции в нашем регионе (а в рейтинге ФАС по этому показателю Кировская область занимает 73-е место в России), – предложил обсудить необходимость внедрения регионального стандарта её (конкуренции) развития, вкратце познакомил собравшихся с законодательными предложениями практикующих антимонопольщиков в так называемый «четвёртый антимонопольный пакет» и, естественно, не пожелал исключить из повестки свежий обзор судебной практики по антимонопольным делам, рассмотренными судами общей юрисдикции и арбитражными судами.
«Что касается предметной составляющей, то самой значительной (порядка 60%) является доля антимонопольных споров, связанных с применением законодательства о защите конкуренции, – незамедлительно откликнулся на предложение главы УФАС председатель ВААС. – Примечательно, что в данной группе присутствует широкий спектр споров как по фабуле, так и по правовой квалификации действий субъектов. К примеру, в прошлом году часть таких споров была связана с тем, что управляющими организациями не передавалась техническая документация на многоквартирный жилой дом вновь избранной управляющей организации. УФАС усмотрело в этой ситуации недобросовестную конкуренцию и предписало прекратить нарушение законодательства. Суды первой, апелляционной и кассационной инстанций (исходя из того, что и «старая», и «новая» управляющие компании – суть прямые конкуренты на товарном рынке услуг, а, значит, непередача техдокументации незаконна, так как создаёт преимущество для первой и препятствие для второй компании в осуществлении их предпринимательской деятельности) признали требования антимонопольного органа обоснованными».
Механизм охлаждения
«Также на слуху дела, в которых страховые компании безуспешно оспаривали решения антимонопольных органов о нарушении страховщиками закона о защите конкуренции, – продолжил Владимир Устюжанинов. – Речь, понятно, идёт о навязывании гражданам дополнительных – в нагрузку к ОСАГО – продуктов: страхования жизни, страхования от несчастных случаев при ДТП… От клеща даже страховаться принуждали – мол, пока дополнительно не застрахуетесь, никакого вам ОСАГО! В борьбе с таким безобразием, естественно, мы антимонопольный орган горячо поддержали. Вслед за надзорным органом суды квалифицировали подобные действия страховщика как злоупотребление доминирующим положением». Раскрывать название компании, уступившей в неравной борьбе, Владимир Анатольевич политкорректно не стал – но этого, собственно, и не требовалось: главный озвученный квалифицирующий признак (более трети всего рынка страхования автогражданской ответственности) дал ясно понять, в чей огород был запущен камень.
А вот Артём Владимирович зашёл на цель безо всяких обиняков, хотя и немного с другого угла атаки, открытым текстом заявив: «Лицензии на ОСАГО были отозваны Центробанком не только у «Росгосстраха», но и ещё у шести компаний – в подобных делах мы с представителями ЦБ всегда очень плотно работаем». Одновременно, правда, признав, что тот же «Росгосстрах» сумел вернуть себе право на обязательное автострахование в рекордно сжатые сроки. «Есть такое понятие в мировой практике: too big to fall, – то есть «слишком большой, чтобы упасть», – посетовал руководитель УФАС. – Но мы понимаем, что сегодня в некоторых районах Кировской и других областей компания «Росгосстрах» выступает, по сути, единственной страховой компанией и потому даже временная приостановка её деятельности была жёстким шагом… Но вот насколько результативным?».
«На деле мы видим два выхода из сложившейся ситуации. Первый – это положение о порядке страхования, которое вводит процедуру оформления полиса ОСАГО в электронном виде, – представил уже принятый ЦБ вариант Артём Молчанов. – Это вполне понятный механизм, который, попросту говоря, подразумевает оформление полиса автогражданской ответственности через личный кабинет на сайте страховой компании. Так вот, с 1 июля 2015 года все без исключения страховые компании, занимающиеся ОСАГО (и в их числе, разумеется, «Росгосстрах») будут заобязаны обеспечить такой сервис на своих сайтах. При этом подписание всех необходимых документов должно осуществляться простой электронной подписью – без участия каких-либо удостоверяющих центров. То есть каждый из нас сможет зайти на сайт, создать аккаунт в личном кабинете и оформить полис ОСАГО. И такой алгоритм, по идее, должен полностью исключить необходимость личного контакта со страховщиками и, соответственно, – навязывание каких-либо дополнительных страховых продуктов».
В этой связи, возлагая хорошие надежды на задумку регулятора, управление ФАС объявило, кстати, о взятии на себя встречных обязательств: на первых порах оказывать гражданам практическое содействие по дистанционному общению со страховыми компаниями, – если, конечно, у страхователей такая потребность возникнет. Личное обращение в антимонопольный орган при этом не просто желательно, но и необходимо.
Что же касается второй важной составляющей урегулирования страхового рынка, тот тут одной доброй воли ЦБ и ФАС явно недостаточно, а о судебной практике – в отсутствие соответствующего федерального закона – пока вообще не может идти и речи. То, чего очень не хватает, но что, увы, пока ещё не реализовано – это введение обязательного механизма «охлаждения» в отношении не только ОСАГО, но прочих видов страхования, – пояснил Артём Владимирович. – Так, к нам часто поступают жалобы на банки, которые навязывают допстраховку под угрозой неполучения кредита. Как эту ситуацию решать? На наш взгляд, – «периодом охлаждения». Это как раз то определённое время, в течение которого возникает право подать документ по расторжению договора с возвратом всей суммы страховой премии. То есть возможностью «открутить» ситуацию обратно, «охладить» вопрос. Если такой механизм сегодня будет введён в страховое законодательство (а Антимонопольная служба такое предложение в Госдуму уже внесла), считаем, что это в значительной мере решит проблему злоупотреблений со стороны страховых компаний».
Квалифицирующий признак
Но если со страховщиками (пусть не со всеми и не в самой приближённой перспективе) Антимонопольной службе всё более-менее ясно, то вот что делать с «креативом» со стороны региональных и, в особенности, муниципальных управленцев – большая загадка. Пока, по всей видимости, остаётся только судиться. Как, например, в случае со скандальным инвестиционным соглашением между администрацией города Кирова и компанией «БСП Инвест Плюс» по реконструкции Центрального рынка.
Тут, к слову, исковым пионером выступила прокуратура Кировской области, и суд своим решением уже наложил запрет на сделки с имуществом рынка на период разбирательств. Следом «возбудилось» и УФАС – но уже со своей, антимонопольной стороны. «Заявление действительно подано в Арбитражный суд Кировской области и принято к рассмотрению. Мы считаем, что, во-первых, администрация города Кирова должна была объявить о проведении конкурса по поиску инвестора для реконструкции Центрального рынка на соответствующей для этого площадке. Во-вторых, проектом не предусмотрена сумма и сроки выплаты арендных платежей за муниципальное имущество, передаваемое инвестору, а конкурсная документация содержит положение, позволяющее администрации заключать договоры без торгов. А есть ещё и «в-третьих», и «в-четвёртых», и так далее. Документация и проект соглашения не позволяют определённо установить долю в праве собственности на законченный объект – как инвестора, так и муниципального образования «город Киров». Вообще позиция администрации, можно сказать, нулевая, – вот потому и будем разбираться в суде», – возмутился глава УФАС и в качестве разумной альтернативы привёл свежий пример из правовой практики города Ярославля. Там в изначально схожей ситуации вопрос по реконструкции местного рынка был своевременно подвергнут антимонопольной и судебной экспертизам, и в итоге его разрешение не вызвало никаких нареканий – ни со стороны правоохранительных и надзорных органов, ни со стороны бенефициаров сделки.
Сфера свободы
«Будем говорить о внедрении стандартов действия органов власти по развитию конкуренции, – заверил глава УФАС. – Ведь сегодня подавляющее большинство – 67%! – дел, возбуждаемых нашим управлением – это дела в отношении органов государственной власти и местного самоуправления. А ведь есть Конституция РФ, где развитие конкуренции прописано одним из основных принципов – равно как и то, что органы власти обязаны этот принцип блюсти. И это просто удивительно, что мы видим такую неприглядную картину! Согласен: иногда совершаются действия, которые формально не являются нарушением законодательства, – но с точки зрения добросовестной управленческой практики, эффективности работы с бюджетом они могут и должны совершаться на конкурентных условиях».
Причём, по мнению Артёма Владимировича, всё это (во всяком разе, в большинстве случаев с МСУ) происходит, скорее, от правовой неграмотности, нежели в силу злого умысла: «Вот уже три года мы мониторим самые различные постановления, так или иначе касающихся сферы свободы конкуренции, и каждый год из сотни рассмотренных обжалуем штук, наверное, по 80. Но, увы: при штате антимонопольного органа в 23 человека к каждой администрации (а органов МСУ у нас более четырёхсот) «милиционера по конкуренции» не приставишь. Необходим поворот в сторону правового поля – как органов МСУ, так и, естественно, структур региональной власти. Этот поворот давно назрел, и однозначно плохая позиция региона в рейтинге УФАС – тому верное подтверждение. Есть объективные вещи, которые регион пытается сделать: мы развиваем экономику, у нас появляются новые предприятия, – и здесь наши показатели выглядят вполне достойно. Но два самых важных наших маркера: результаты опросов предпринимателей об их отношении к уровню развития конкуренции и количество заявлений, жалоб и рассмотренных дел о нарушении антимонопольного законодательства, – два эти важнейших фактора относят Кировскую область почти на самое дно всероссийского рейтинга».
«Менять эту ситуацию только количеством возбуждённых дел и умножением штрафов невозможно. Нужно менять подход», – благим пожеланием в адрес региональных и муниципальных коллег подытожил глава УФАС.