Реализация государственно-частного партнерства

Министерством экономического развития России подготовлен проект Федерального закона «О государственно-частном партнерстве». Документ подготовлен во исполнение поручений Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2011 г. N ВЗ-П13-9668 и от 28 апреля 2012 г. N ИШ-П13-2467, в соответствии с которыми необходимо представить в Правительство Российской Федерации проект федерального закона, направленный на снятие существующих ограничений и расширяющий возможные формы реализации проектов на принципах государственно-частного партнерства (далее – ГЧП).

Согласно пояснительной записке к законопроекту, необходимость его принятия объясняется существующими на сегодняшний момент бюджетными ограничениями, которые не позволяют  осуществить финансирование всей необходимой инфраструктуры за счет бюджетных средств.

Минэконом приходит к выводу, что на сегодняшний день в действующем законодательстве отсутствуют достаточные правовые условия для инвестирования в долгосрочные инфраструктурные проекты. Анализ законодательных актов Российской Федерации и сложившейся практики показал, что в настоящее время отсутствует возможность реализации ГЧП проектов по всем возможным формам сотрудничества, используемым в мировой практике, в том числе на условиях нахождения объекта в частной собственности.

Авторы законопроекта констатируют, что отсутствие регламентации других моделей осуществления ГЧП проектов выступает препятствием для привлечения частного капитала и компетенций в сферу публичной инфраструктуры, что сдерживает ее развитие.

Вопрос правовой регламентации государственно-частного партнерства (ГЧП) как самостоятельного института гражданского и хозяйственного права назрел давно. Мировой опыт свидетельствует о том, что это наиболее эффективный способ привлечения частного капитала в государственный сектор экономики, в тот сектор, который в силу тех или иных причин не является или вообще не может быть абсолютно частным.

Необходимость в ГЧП возникает, прежде всего, в тех сферах, за которые государство традиционно несет ответственность: объекты общего пользования - транспортная, коммунальная, социальная инфраструктура, объекты культуры, памятники истории и архитектуры и т.п., так называемые публичные службы (public services) - ремонт, реконструкция и содержание объектов общего пользования, уборка территорий, жилищно-коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение.

Государство, как правило, не может полностью отказаться от своего присутствия в этих сферах и вынуждено сохранять контроль либо над определенным имуществом (оставаться собственником), либо над определенным видом деятельности. В любом случае это означает финансирование за счет средств соответствующих бюджетов.

ГЧП по своей экономической природе - результат развития традиционных механизмов хозяйственных взаимоотношений между государственной властью и частным сектором в целях разработки, планирования, финансирования, строительства и эксплуатации объектов инфраструктуры. Поэтому партнерство государства и частного сектора следует характеризовать как долгосрочное взаимодействие с целью привлечения дополнительных источников финансирования.

 ГЧП в Кировской области

На сегодняшний день, по данным федерального портала "ГЧП инфо", в России около 300 реализуемых проектов. По некоторым оценкам, потенциал российского рынка ГЧП - 8 трлн руб. Причина небольшого количества проектов - несовершенство действующего федерального законодательства.

В Кировской области механизм государственно-частного партнерства развивается довольно активно.

24 мая 2012 г. губернатор Кировской области Никита Белых выступил с  ежегодным посланием Законодательному собранию о социально-экономическом положении региона.

Особое внимание глава региона уделил строительству объектов здравоохранения, в частности, фельдшерско-акушерских пунктов и офисов врачей общей практики. «С учетом значимой роли ФАПов в системе оказания медицинской помощи для сельского населения, считаю необходимым в ближайшие два года строительство 65 быстровозводимых модульных ФАПов и 7 офисов врачей общей практики в 27 районах Кировской области. Новое строительство целесообразно организовать через механизм частно-государственного партнерства. Общая стоимость вложений оценивается в 210 млн. рублей», – отметил Никита Белых.

Губернатор остановился также на проблемах транспортной инфраструктуры. За счет регионального дорожного фонда, создание которого позволило в два раза увеличить финансирование отрасли (до 3,6 млрд. рублей), в 2012 г. профинансируют ремонт 90 км автодорог. Еще 83 километра будет отремонтировано по программе ГЧП.

Кроме того, принято решение о реализации в 2012-2013 гг. пилотного проекта с использованием механизма ГЧП в сфере теплоснабжения.

Реализация механизмов ГЧП

В настоящее время в шестидесяти субъектах Российской Федерации приняты и действуют региональные законы, регулирующие вопросы государственно-частного партнерства. Такой закон действует и на территории Кировской области. Однако и понятийный аппарат, и формы, и задачи ГЧП  в этих законах рассматриваются по-разному. Связано это с тем, что большинство регионов принимали свои законы на основе модельного закона «Об участии субъекта Российской Федерации, муниципального образования в проектах государственно-частного партнерства», разработанного Внешэкономбанком. Этот закон содержит достаточно механизмов для реализации ГЧП-проектов на уровне субъектов РФ. Однако не является федеральным нормативным актом.

Наиболее характерными недостатками региональных законов являются: смешение ГЧП с другими видами отношений, отсутствие конкретных схем реализации ГЧП, отсутствие вариантов распределения рисков. Отсутствие конкретных схем реализации ГЧП обусловлено ошибочным пониманием правовой природы ГЧП и игнорированием иностранного опыта.

Государственно-частное партнерство - слишком новое явление и по своему содержанию не может быть заведомо урегулировано исходя из абстрактных представлений о содержании партнерских отношений. Каждое соглашение о ГЧП - творческий продукт, поскольку должно отвечать требованиям, направленным на достижение каких-то конкретных общественно значимых целей и социальных задач, а кроме того, в рамках ГЧП часто реализуются уникальные проекты, не имеющие аналогов.

Развитие правового регулирования государственно-частного партнерства на федеральном уровне призвано установить в России единую терминологию о государственно-частном партнерстве, зафиксировать общие принципы государственно-частного партнерства и принципы осуществления конкурсных процедур, что задаст общее направление развития регионального нормотворчества в сфере ГЧП.

 №1 (12) 2013 январь