Аукцион – оружие муниципалитета
Субсидирование оказания услуг и выполнения работ для муниципальных нужд в свете положений Федерального закона «О защите конкуренции».
1. Правовая основа
В настоящее время широкое распространение имеет практика выдачи органами местного самоуправления субсидий муниципальным учреждениям и предприятиям на оплату финансирования потребностей муниципального образования в работах и услугах, необходимых для решения вопросов местного значения.
В соответствии с частью 2 статьи 18 Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года (далее – Закон №131-ФЗ) финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счёт средств местных бюджетов.
Пункт 3 части 1 статьи 17 Закона №131-ФЗ предусматривает два способа, используемые органами местного самоуправления в решении вопросов местного значения. Первый из них – это создание муниципальных предприятий и учреждений, осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных казённых учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями. Второй – это осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд.
При этом выполнение муниципального задания и осуществление закупки для муниципальных нужд преследуют различные цели и имеют различный порядок бюджетного финансирования.
В действующем законодательстве отсутствует определение понятия «муниципальная нужда», ранее содержавшееся в Федеральном законе от 21 июля 2005 года №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (утратил силу 1 января 2014 года).
Вместе с тем, комплексный анализ положений статьи 18 Закона № 131-ФЗ и статьи 13 Федерального закона №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 5 апреля 2013 года (далее – Закон № 44-ФЗ) позволяет придти к выводу, что потребность муниципальных образований в работах, услугах, необходимых наряду с другими целями для осуществления функций и полномочий муниципальных органов (для решения вопросов местного значения) и обеспечиваемых за счёт средств местного бюджета, является муниципальной нуждой.
В соответствии с частью 1 статьи 54 Закона №131-ФЗ, закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Распространение случаев финансирования органами местного самоуправления оказания услуг и выполнения работ для муниципальных нужд путём предоставления бюджетных денежных средств конкретному лицу на бесконкурсной основе дает основание говорить в данном случае о проблеме игнорирования органами местного самоуправления положений Закона №44-ФЗ.
Проведение публичных процедур при решении вопроса местного значения имеет не только формально-юридическое значение, но и в целом оказывает непосредственное влияние на уровень развития экономики и конкуренции в рамках муниципального образования.
Публичное объявление торгов стимулирует участие физических и юридических лиц в осуществлении закупок (ранее – в размещении заказов), позволяет определить круг таких участников и создаёт возможность в осуществлении закупок на лучших условиях, чем на бесконкурсной, целевой основе. Таким образом, проведение конкурсных и аукционных процедур при решении вопроса местного значения создаёт условия для эффективного использования бюджетных средств, развития добросовестной конкуренции между хозяйствующими субъектами, а также обеспечивает открытость и прозрачность информации в сфере решения органами власти вопросов местного значения.
В свою очередь, предоставление органом местного самоуправления субсидии на компенсацию затрат при выполнении работ и оказании услуг для муниципальных нужд следует рассматривать как муниципальную преференцию [1]. Она выражается в необоснованных преимуществах муниципальных предприятий и учреждений при осуществлении ими хозяйственной деятельности, при которых они поставлены в неравные, более выгодные условия по отношению к другим участникам товарного рынка. Кроме того, необеспечение конкурентных процедур приводит к ограничению допуска всех возможных лиц на товарный рынок оказания услуг и выполнения работ для муниципальных нужд, и, соответственно, необоснованно препятствует осуществлению ими деятельности.
2. Практика Кировского УФАС
При рассмотрении дел о нарушении антимонопольного законодательства по фактам предоставления органами местного самоуправления субсидий муниципальным учреждениям и предприятиям на оплату финансирования потребностей муниципального образования в услугах, необходимых для решения вопросов местного значения, подлежат исследованию следующие обстоятельства.
Во-первых, соответствие предмета деятельности юридического лица его организационно-правовой форме и требованиям, предусмотренным действующим законодательством.
Так, комиссия Кировского УФАС по результатам рассмотрения дела № 57/05-14 от 21 августа 2014 года пришла к выводу, что передача светофорных объектов города Слободского в хозяйственное ведение МУП «Благоустройство» в целях осуществления им их содержания не подпадает ни под один из возможных случаев создания унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, предусмотренных ч.4 ст.8 Федерального закона №161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от 14 ноября 2002 года. Кроме того, автомобильные дороги общего пользования местного значения, равно как и элементы их обустройства, к которым относятся светофорные объекты, не могут использоваться в целях извлечения прибыли, так как предназначены для использования неограниченным кругом лиц, что, в свою очередь, свидетельствует о невозможности передачи такого имущества в хозяйственное ведение муниципальным унитарным предприятиям.
Решение Кировского УФАС по делу №68/05-15 от 17 июля 2015 года содержит выводы о том, что работы по эксплуатации автомобильных дорог общего пользования, эксплуатации дорожных сооружений, производство земляных работ, уборка территорий, восстановление после загрязнения, осуществляемые муниципальным бюджетным учреждением «Дорожно-эксплуатационная служба», не относятся к тем видам работ и услуг, которые указаны в ст. 9.2 Федерального закона №7-ФЗ «О некоммерческих организациях» и которые должны осуществляться в ходе исполнения муниципального задания, финансируемого путем выделения соответствующих субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ.
Данный вывод основывается на том, что характер перечисленных услуг не позволяет установить категорию физических и (или) юридических лиц, являющихся их потребителями, что, в свою очередь, входит в содержание муниципального задания в соответствии с ч.1 ст.69.2 Бюджетного кодекса РФ [2].
Во-вторых, необходима оценка муниципального задания (для учреждений) или предмета деятельности (для унитарных предприятий) на предмет их соотношения с вопросами местного значения.
В ходе рассмотрения дела №67/05-15 комиссией Кировского УФАС установлено, что в содержание муниципального задания на выполнение муниципальных работ муниципальным бюджетным учреждением «Двуречье» входят работы по предоставлению в пользование транспортных средств с экипажем органам местного самоуправления муниципального образования, работы по материально-техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления муниципального образования, которые осуществляются непосредственно в интересах деятельности органов местного самоуправления муниципального образования «город Кирово-Чепецк».
Кроме того, в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 16 Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года к вопросам местного значения городского округа относится владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа. В соответствии с пунктом 22 части 1 статьи 16 Закона №131-ФЗ к вопросам местного значения также отнесено формирование и содержание муниципального архива.
Указанные в муниципальном задании работы по обслуживанию движимого и недвижимого имущества, находящегося в муниципальной собственности и закреплённого на праве оперативного управления за муниципальными учреждениями муниципального образования, работы по учёту муниципального жилищного фонда и организации сбора платы за наём муниципальных жилых помещений, работы по содержанию и организации вахты в многоквартирном жилом доме, работы по оформлению пакета документов для передачи в собственность граждан жилых помещений муниципального жилищного фонда муниципального образования и формированию архивных дел муниципального жилого фонда муниципального образования относятся к вопросам местного значения по владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом и формированию и содержанию муниципального архива.
Следовательно, указанные работы относятся к муниципальным нуждам, и их финансирование должно осуществляться в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, то есть путём проведения публичных процедур.
Часть 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции» устанавливает запрет на акты и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
По мнению антимонопольного органа, местные администрации, предоставляя субсидии на выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд без проведения конкурсных или аукционных процедур «в обход» положений Закона №44-ФЗ, создают необоснованные преимущества осуществления деятельности для отдельных хозяйствующих субъектов определённой организационно-правовой формы, в то время как иные хозяйствующие субъекты в результате лишаются доступа к рынку оказания аналогичных работ и услуг, что приводит к нарушению ч.1 ст.15 Федерального закона №135-ФЗ «О защите конкуренции» от 26 июля 2006 года. Указанные обстоятельства также необоснованно препятствуют осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов, способных конкурировать за получение бюджетных денежных средств в случае проведения публичных процедур – и в случае признания победителем выполнять необходимые для местной администрации работы и услуги.
3. Судебная практика
Важным критерием в оценке значимости рассматриваемого вопроса является судебная практика, которая, следует отметить, складывалась неоднозначно.
Первоначально суды поддерживали позицию антимонопольного органа. По данной точке зрения представляют интерес выводы, содержащиеся в решении Арбитражного суда Сахалинской области от 2 августа 2010 года по делу №A59-1882/2010.
В решении суд указал, что самостоятельное решение администрацией определённого круга вопросов местного значения не предполагает делегирование решения этих вопросов, а их реализация возможна органом местного самоуправления только в рамках Закона о размещении заказов и только путём проведения торгов, в которых могут принять участие любые хозяйствующие субъекты, осуществляющие деятельность в соответствующей сфере услуг. Работы муниципального автономного учреждения «Управление городским дорожным хозяйством» (далее – МАУ «УГДХ») должны формироваться и оказываться по нормативным затратам и тарифам, утверждённым на финансовый год адресно конкретным физическим и (или) юридическим лицам. Фактически эти положения не выполняются, поскольку в муниципальном задании получателем услуг определены «юридические и физические лица». Вместе с тем в нём не прописано, на каких условиях, по каким ценам и тарифам и каким конкретно лицам должна оказываться муниципальная услуга. Таким образом, выдача такого муниципального задания МАУ «УГДХ» в целях исполнения полномочия муниципального органа в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности не только не соответствует Закону об автономных учреждениях, но и позволяет МАУ «УГДХ» беспрепятственно в обход порядка проведения процедур торгов заключать с другими хозяйствующими субъектами возмездные соглашения (договоры) на выполнение соответствующего вида работ.
В сфере содержания автомобильных дорог имелись и противоположные подходы судов.
Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 30 апреля 2015 года №А29-6719/2014 содержит выводы о том, что, исходя из общих положений законодательства, публичные органы могут создавать унитарные предприятия в целях решения вопросов местного значения. Кроме того, решение вопросов местного значения может осуществляться путём размещения заказов на выполнение работ (оказание услуг) для муниципальных нужд. При этом право выбора способа решения вопросов местного значения нормативно предоставлено именно органу местного самоуправления.
Суд, оценив доводы УФАС, касающихся невозможности использования переданного муниципальному казённому предприятию (далее – МКП) «Жилкомсервис» и МКП «Дорожное хозяйство» имущества в целях извлечения прибыли, указал, что передача рассматриваемого имущества в оперативное управление казённому предприятию императивными нормами не запрещена, а потому незаконность передачи имущества однозначно не может быть подтверждена.
Доводы антимонопольного органа о том, что выполнение работ по ремонту и содержанию спорного муниципального имущества может финансироваться исключительно путём выделения ассигнований на процедуры размещения заказов для муниципальных нужд, суд оценил как противоречащие бюджетному законодательству (ст. 78 Бюджетного кодекса РФ).
Анализ складывающейся в настоящее время судебной практики даёт основания полагать, что суды при принятии судебных актов зачастую не учитывают положения Закона о защите конкуренции, из которых следует, что принимаемые органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными органами или организациями, осуществляющими функции указанных органов, решения, а также совершаемые действия (бездействие), прежде всего, должны быть направлены на реализацию положений Закона о защите конкуренции.
Указанные выводы судов являются прямым следствием отсутствия в отраслевом законодательстве прямых запретов на антиконкурентные действия и акты органов местного самоуправления при наделении конкретных хозяйствующих субъектов правом выполнять определённые работы и оказывать услуги, а также при распоряжении бюджетными денежными средствами. В свою очередь, закреплённый частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрет распространяется на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.
Следует отметить, что наделение органами власти конкретных хозяйствующих субъектов полномочиями по решению вопросов местного значения и его дальнейшее субсидирование не ограничивается каким-либо направлением. Судебная практика, подтверждающая правильность выводов антимонопольных органов, наблюдается среди прочих в следующих сферах:
– содержание автомобильных дорог, благоустройство и озеленение территорий (дело №А31-7270/2012, №А68-6275/2012, №А36-5529/2013, №А66-9585/2013, №А27-12044/2013, №А76-25719/2013, №А28-13260/2014, №А27-17006/2014);
– осуществление полномочий органов власти через деятельность многофункциональных центров (дело №А66-13885/2013, №А71-4716/2015);
– осуществление деятельности органов власти (дело №А50-39334/2009, №А28-17/2012, №А28-5052/2013);
– строительство и капитальный ремонт объектов социального значения (дело №А70-8584/2012, №А28-10421/2013, №А28-9102/2013, №А24-336/2013, №А67-7305/2013);
– организация питания в образовательных и иных социальных учреждениях (дело №А76-7399/2011, №A28-10538/2014);
– содержание мест захоронения (дело №А28-6384/2013, №А10-5389/2014) – и т.д.
Не сомневаясь в значении проведения публичных процедур для экономики и развития конкуренции, приходится констатировать тот факт, что количество нарушений в сфере бюджетных ассигнований оказания услуг и выполнения работ для муниципальных нужд не уменьшается. Ещё некоторое время назад для устранения противоречий в судебной практике существовала необходимость в получении официальной правовой позиции Верховного суда РФ по исследуемому вопросу. В настоящий момент эта позиция выражена. Верховный суд РФ не нашёл достаточных оснований для пересмотра судебных актов апелляционной и кассационной инстанций по делу с участием УФАС России по Кировской области (определение Верховного суда РФ №301-КГ15-13427 от 5 октября 2015 года по делу №А28-13260/2014). Оценив выводы нижестоящих судебных инстанций о том, что действия администрации повлекли предоставление учреждению необоснованных преимуществ перед другими хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность на том же товарном рынке, что выразилось в возможности выполнения работ для муниципальных нужд без необходимости участия в конкурентных процедурах, регламентированных Федеральным законом №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 года, суд пришёл к выводу об отсутствии существенных нарушений норм материального права и (или) норм процессуального права.
Таким образом, можно выдвинуть предположение о том, что изложенная позиция Верховного суда РФ станет шагом к установлению единообразной судебной практики при рассмотрении дел о субсидировании оказания услуг и выполнения работ для муниципальных нужд.
ПРИМЕЧАНИЯ:
[1] Для справки: государственные или муниципальные преференции – это предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путём передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путём предоставления имущественных льгот, государственных или муниципальных гарантий (п.20 ст.4 Закона о защите конкуренции).
[2] Для справки: ч.1 ст.69.2 Бюджетного кодекса РФ:
Муниципальное задание на оказание муниципальных услуг физическим и юридическим лицам также должно содержать:
– определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг;
– порядок оказания соответствующих услуг;
– предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством Российской Федерации предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядок установления указанных цен (тарифов) в случаях, установленных законодательством Российской Федерации.
Юрьева Анна Сергеевна – специалист I разряда отдела контроля органов власти управления ФАС по Кировской области.